«Серые зоны» Таможенного союза — результат недоинтеграции
О трендах, коллизиях и перспективах работы общего рынка России, Белоруссии и Казахстана рассказывает Виктор Христенко, председатель коллегии Евразийской экономической комиссии.
Брань и едкие шутки в адрес евробюрократов из Брюсселя стали общим местом в России. О деятельности непрямого аналога Европейской комиссии — Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), наднационального регулирующего органа Таможенного союза и Единого экономического пространства России, Белоруссии и Казахстана, — широкой публике известно меньше, да и ЕЭК сейчас явно недосуг заниматься мифотворчеством. Эйфория первых успехов интеграции трех непохожих экономик осталась позади, ядро общего рынка, Россия, неожиданно и сильно сбавила темпы роста. На этом фоне стали сильнее проявляться противоречия между странами ЕЭП по целому ряду вопросов взаимной торговли и координации национальной экономической политики. Наш разговор с главой ЕЭК Виктором Христенко получился деловым и непарадным.
Да и бэкграунд собеседника не располагает к дипломатическому пустословию. Опытнейший чиновник, Христенко работал на разных должностях в российском правительстве с лета 1997 года, а с 2004-го восемь лет бессменно возглавлял Минпром. В годы, когда само словосочетание «промышленная политика» было табуировано, команда Христенко занималась свинчиванием разваленных в 1990-е промышленных отраслей. Главный «скальп за поясом» министра — автопром. Именно Христенко является автором режима промышленной сборки, позволившего привлечь в отрасль более 10 млрд долларов инвестиций и начать масштабную сборку «русских иномарок». Команде Христенко удалось также запустить процесс углубления локализации промсборки и защитить насколько возможно этот режим в ходе присоединения России к ВТО.
— Виктор Борисович, взаимная торговля стран — участниц ЕЭП в 2013 году впервые с момента формирования Таможенного союза сократилась. С чем это связано?
— Оборот взаимной торговли товарами стран «тройки» по итогам 11 месяцев минувшего года снизился на 5,9 процента, притом что внешнеторговый оборот ЕЭП сократился на 0,7 процента. Однако общие цифры не позволяют корректно оценивать тенденции. Необходимо очищать общий товарооборот от торговли топливно-энергетическими товарами. Во-первых, потому, что конъюнктура на них весьма изменчива, во-вторых, эти товары выведены за контуры единого нормативного поля ТС, их оборот регулируется в ручном режиме в двустороннем формате, что зачастую приводит к резким всплескам и провалам.
Например, в прошедшем году заметно снизились поставки российской нефти в Республику Беларусь. Это определило более чем 30-процентное снижение стоимости российского импорта в РБ и потянуло вниз общий показатель взаимной торговли нашей «тройки». Если же посмотреть на очищенные от ТЭКа показатели товарооборота, то окажется, что взаимная торговля, то есть поставки наших стран на собственный единый внутренний рынок, увеличилась за 11 месяцев текущего года на указанные 0,7 процента. При этом экспорт этих же товаров на рынки третьих стран сократился на 6,9 процента.
На мой взгляд, это четкий показатель того, что единый рынок ЕЭП является драйвером для роста экономик наших стран. Пусть не столь велики цифры этого роста, но все же они позитивные в не самое простое время.
— В структуре взаимной торговли какие сектора растут, а какие стагнируют?
— Растущей доминантой 2013 года является продукция АПК. В частности, можно отметить увеличение в полтора раза физических объемов поставок казахстанской пшеницы на рынок ЕЭП. Активно растут поставки продовольственных товаров и сельхозсырья из РБ. Очень активно: если мне память не изменяет, там 18-процентный рост на единый рынок.
— Российские молочники сильно страдают от этого, считая, что Белоруссия гораздо мощнее, чем Россия и Казахстан, субсидирует свое сельское хозяйство.
— Ощущение повышенных рисков от конкуренции внутри Таможенного союза присутствовало всегда. В данном случае это можно объяснить частично и объективными обстоятельствами. Беларусь исторически и климатически более приспособлена для мясо-молочного животноводства и более эффективна. В этом смысле, наверное, логично и дальнейшее углубление такой специализации.
Что касается субсидий, то в рамках ЕЭП страны-участницы подписали соглашения по постепенной гармонизации уровня субсидий в сельском хозяйстве. Эти субсидии не должны превышать десять процентов от объема производства. И для Беларуси, когда подписывалось соглашение в 2010 году, был установлен график снижения объемов субсидирования с достижением 10-процентного уровня в 2016 году начиная со стартового уровня в 16 процентов. На сегодня по факту объем субсидий в Беларуси составляет менее девять процентов объема сельскохозяйственного производства, то есть они уже опустились ниже предельной планки. Возможно, в Беларуси поддержка АПК более точечно сконцентрирована, поэтому и дает больший эффект.
— Ряд специалистов считает, что используемый в сельхозсоглашении наших стран контрольный индикатор не вполне корректно отражает действительный уровень аграрных субсидий, и предпочтительно пользоваться инструментарием ЕС.
— А мы и не собираемся стоять на месте. Было бы наивно и самонадеянно считать, что мы в такой сложнейшей сфере, как АПК, обладаем полным и тончайшим инструментарием для замеров и регулирования господдержки. Мы будем двигаться дальше и внимательно изучать лучшие мировые практики. Та же Европа, которая уже 50 лет живет в формате развивающейся интеграции, все еще далека от гармонии и бесконфликтности в том, что касается тех же аграрных секторов стран — участниц ЕС и конкуренции между ними.
Но важнее другое. Ежегодно на внутренний рынок ЕЭП мы завозим иностранного продовольствия на несколько десятков миллиардов долларов, и нам надо прежде всего думать о возможностях импортзамещения этой продукции нашими конкурентоспособными производителями. И здесь еще непаханое поле работы.
Правда, в этой связи наибольшее значение имеют усилия по реализации свободы движения капитала и инвестиций. Чтобы пришел бизнес, который проголосует деньгами за наиболее эффективную географическую специализацию на едином рынке.
— По молоку у производителей «тройки», как мне кажется, есть и серьезный экспортный потенциал. Чем «толкаться» и разорять друг друга на общем внутреннем рынке, надо попытаться объединить усилия на рынках внешних. В Европу пробиться будет, конечно, невероятно сложно, а вот в АТР, на Ближний Восток — почему бы и нет? Мы сами не выпьем столько молока, это единственный базовый продукт, натуральное потребление которого на душу населения существенно ниже позднесоветского уровня. Слишком сильно изменились за двадцать лет паттерны потребления — в СССР мы физически не имели нынешнего разнообразия альтернатив молоку в сегменте безалкогольных напитков.
— Для евразийского интеграционного проекта освоение собственного рынка за счет повышения конкурентоспособности производителей трех стран — это задача-минимум. Причем не за счет закрытия рынка. А задача-максимум — укрепление позиций на внешнем рынке.
Давайте теперь проанализируем другие сегменты взаимной торговли. Поставки машинотехнической продукции демонстрируют положительную динамику, даже несмотря на стагнацию инвестиционного спроса на российском рынке. Что еще важно, сама структура взаимной торговли тоже постепенно меняется.
С момента образования ТС мы имеем позитивную тенденцию роста доли взаимной торговли такими товарными группами, как машины, оборудование и транспортные средства, продукция химической промышленности, при одновременном снижении удельного веса топливно-энергетических товаров. Если в 2011 году удельный вес этих товаров составлял 34,9 процента объема взаимной торговли, то в 2012-м — 33,4 процента, а в январе-ноябре 2013 года — 28,9 процента. Это достаточно существенное изменение структуры за два с половиной — три года. В этом смысле тренды сами по себе все правильные.
Как преодолеть барьеры
— В прошедшем году в проблематике ЕЭП была весьма обсуждаема тема сохраняющихся барьеров во взаимной торговле. Наиболее остро ее публично поднял президент Казахстана Нурсултан Назарбаев на осеннем саммите в Минске. Очевидно, часть барьеров носит технический характер и может быть относительно безболезненно отрегулирована. Но другая часть, например все, что касается продукции автомобильной промышленности, объясняется объективными различиями в уровне развития этой отрасли в наших странах. И я, честно говоря, не представляю, как мы будем убирать барьеры в торговле этими товарами, не ущемляя интересов российских компаний-производителей.
— У изъятий и ограничений из единого режима регулирования в ТС разная природа. Часть — это изъятия из уже принятого единого режима для трех стран. Другая часть — сохранение национального режима регулирования.
Давайте вспомним, что в самом едином таможенном тарифе первоначально было несколько сотен изъятий для Казахстана. В 2013 году их было 70, в 2014-м их будет 52, то есть постепенно изъятия и ограничения из единого внешнеторгового режима снимаются.
Но другие по-прежнему остаются. Есть, например, несколько секторов товарного рынка в ЕЭП, которые выведены за пределы наднационального регулирования: это лекарственные средства, изделия медицинского назначения, алкоголь, табак, рыба, автопром, нефть, газ. Все эти товары обладают достаточно высокой степенью специального регулирования в обороте. И это зафиксировано и сохранено как национальный режим регулирования.
Например, есть специальные нормы, связанные с постановкой транспортного средства на учет, без которого вы ПТС не получите. Лекарственные средства должны пройти регистрацию в национальном регистре, без чего вы не сможете запустить лекарство в оборот, и так далее.
Возьмем автопром. Суммарная емкость автомобильного рынка ТС и ЕЭП — около 100 миллиардов долларов в год. Это сложный машинотехнический продукт длительного цикла, с фантастическим межотраслевым мультипликатором — подсчеты в свое время были сделаны еще в Минпроме. В Европе он достигает 16 (одно рабочее место в автосборочном производстве создает 16 рабочих мест в производстве продукции и услуг смежных и сопутствующих отраслей. — «Эксперт»), в России — около восьми.
Для того чтобы сделать автомобильный рынок единым, надо сдвинуться на шаг в сторону и договориться о промышленной политике в этой сфере. Надо сказать, что означает промышленная сборка автомобилей, и договориться о параметрах. Если продолжать российский кейс, то в ключевом Постановлении № 166 и приказах Минпрома, МЭРа и Минфина от 2005 года зафиксированы основные параметры, они подтверждены в международных обязательствах по присоединению к ВТО.
Конечно, для России чрезвычайно важно, открывая рынок для автопроизводителей из Казахстана и Беларуси, не нарушить ту политику, которую она столько времени проводила. Политику, которая должна привести к тому, чтобы не просто возродилось сборочное производство автомобилей — за минувшие восемь-десять лет это фактически уже произошло, — а чтобы возродилось производство компонентов, включая силовые агрегаты. Но и это еще часть дела. Самое главное, чтобы возродились инжиниринговые компетенции и была достигнута включенность локальных компаний в глобальные альянсы автопроизводителей. Новую платформу можно создавать в расчете на производство минимум четырех миллионов автомобилей, иначе экономический эффект не будет достигнут. Но это невозможно делать в рамках одной страны, никто уже давно и не делает это в одиночку — в мире господствует десяток глобальных автоальянсов.
Пока нам в ЕЭК не удается договориться о единой промышленной политике в автопроме. Представители белорусской стороны и представители казахстанской стороны считают, что режим промсборки в нашем едином экономическом пространстве должен быть более либеральным, менее нагруженным обязательствами по отношению к инвесторам, чем тот, который реализован в рамках промышленной сборки в России. Думаю, что постепенно мы выйдем на согласованные параметры. Но пока такая договоренность окончательно не зафиксирована, адресно фиксируется тот перечень производств, продукция которых акцептуется для свободного доступа на рынок.
— Автомобили СП АвтоВАЗа и казахстанской компании «Азия Авто» получат доступ на российский рынок?
— Да, эти машины будут иметь свободное движение по рынку. Проект с самого начала замысливался в том числе с прицелом на рынок российского Зауралья, чтобы потеснить оттуда подержанные японские праворульные авто. Плановая мощность сборочного завода — более 120 тысяч автомобилей в год — позволит и охватить казахстанский рынок, и обеспечить поставки в Россию. Сам по себе автомобильный рынок Казахстана недостаточно емкий, чтобы можно было наладить экономически эффективное производство машин, поэтому нашим казахстанским коллегам разумно выходить на автосборочные альянсы по производству комплектующих. Потому что обслуживание жизненного цикла автомобиля дает денег больше, чем сборка и разовая продажа.
— А какие проблемы во взаимных поставках алкоголя и табака?
— В данном сегменте, как легко догадаться, речь идет о недостаточно скоординированной акцизной политике трех стран ЕЭП. Вряд ли можно рассчитывать, что мы придем к единой ставке акциза по алкогольной и табачной продукции, но надо стремиться, чтобы национальные ставки находились в неких диапазонах, которые не создавали бы мотивацию для злоупотреблений. У правительств стран ТС и ЕЭП пока разное видение того, что такое акцизы в этих сферах: элемент стимулирования здорового образа жизни или элемент фискальной политики.
Еще один важнейший, на мой взгляд, сегмент — фармацевтическая продукция. Здесь тоже есть своя специфика, связанная с регистрацией лекарственных препаратов в национальных системах, которая влечет за собой выполнение определенных требований, включая обязательные клинические испытания. Я не вижу ни одного повода для того, чтобы не унифицировать эти режимы и не создать единые правила. Мы при этом всегда говорим одну простую вещь: унифицированные нормы совсем не означают, что они хуже, чем прежние, национальные. Напротив, мы пытаемся делать единые нормы на базе лучших наших и международных практик. При этом, естественно, национальные органы, регулирующие оборот лекарственных средств, останутся и сохранят свои полномочия по реализации новых наднациональных норм.
Наконец, есть огромный пласт отношений, связанный не с товарными рынками, а с услугами, где барьеры и изъятия на пути их свободного обмена внутри ЕЭП присутствуют в гораздо большем объеме. Вы не можете оказывать банковские или страховые услуги в другом государстве ЕЭП, не имея соответствующей национальной лицензии. Есть совсем курьезные примеры. Даже услуги гида не имеют единой общей лицензии. К созданию единой правовой среды для оборота услуг ЕЭК приступила лишь в 2012 году, и сегодня мы пока находимся в начале этого большого пути.
Тест на зрелость
— Еще один болезненный сюжет, связанный с ТС и ЕЭП, всплывший в минувшем году, связан с оттоком капитала из России в форме фиктивного импорта из стран «тройки». Банк России обнародовал шокирующие цифры — порядка 25 миллиардов долларов в год. Что это такое — побочный эффект интеграции? Какими вам видятся меры по пресечению схем незаконного оттока капитала из России через страны ЕЭП? Достаточно ли мер, которые предложил наш Центральный банк?
— Вывод капитала с использованием «серых» схем возник как явление задолго до создания Таможенного союза и сам по себе не является прямым следствием функционирования ТС и ЕЭП. В этом контексте трудно проводить подсчеты и атрибутировать конкретные цифры.
При этом важно понимать, что осуществление контрольных функций в обсуждаемой сфере — зона прямой компетенции национальных органов регулирования, а не наднационального органа.
Вообще, когда говорят, что создание Таможенного союза привело к негативным последствиям — стимулировало «серые зоны», я абсолютно убежден, что в той части, которая касается наднациональных норм, это НЕ результат интеграции. Это результат недоинтеграции, того, что не успели сделать, отложили и тем самым создали простор для «серых» схем. Единственный способ борьбы с ними — продолжение и углубление интеграции.
Российские коллеги достаточно активно взялись за дело. Это в первую очередь более тесная работа как по обмену информацией, так и в плане совместных действий национальных банков стран ТС и ЕЭП и других профильных госструктур.
Мы как комиссия, в свою очередь, готовы участвовать в плане помощи в гармонизации норм или выработки единых методологических оснований для регулятивных инструментов, применяемых на национальном уровне.
— Еще одна драматичная коллизия 2013 года — история с регулированием ЕЭК ввоза из третьих стран зерноуборочных комбайнов. После присоединения России к ВТО пошлины на ввоз этой техники были серьезно уменьшены, импорт стал резко расти. В начале года было принято решение о введении специальной защитной пошлины. Для Казахстана это решение оказалось очень болезненным, потому что там своей комбайновой отрасли нет, и он добился отмены пошлины. История, с одной стороны, показавшая зрелость наднациональных механизмов «тройки», с другой — с содержательной точки зрения — неприемлемая для российских производителей. Фактически мы и белорусы приняли условия слабейшего в нашей тройке игрока.
— Я бы не делал столь резких выводов. Расследование ЕЭК в связи с резко возросшим импортом комбайнов привело к решению о введении в феврале 2013 года специальной защитной пошлины в 27,5 процента. Степень очевидности была таковой, что было принято решение о введении пошлины в предварительном режиме. Вообще, принятие решений по защитным мерам всегда носит очень сложный характер. Но созданная на базе норм ВТО правовая среда в сфере защитных мер в ТС позволяет проводить расследования весьма эффективно и независимо.
Вернемся к кейсу. По завершении расследования был уточнен размер ущерба, определена ставка пошлины и принято соответствующее решение коллегии. Затем казахстанская сторона воспользовалась правом вето. И дальше, в соответствии с прописанными в договоре и регламенте ЕЭК процедурами, в сентябре на уровне премьер-министров стран ЕЭП была достигнута договоренность о введении защитной меры в виде квоты на ввоз зерноуборочных комбайнов на рынок Таможенного союза в общем размере 774 единицы в год с распределением между странами по историческому принципу. Данное решение представляет собой плод разумного компромисса между членами «тройки» и полностью соотносится с обязательствами России как члена ВТО.
Дозированное присутствие импорта будет мотивировать российских и белорусских производителей сельхозтехники повышать конкурентоспособность своей продукции и не помешает проектам их сборочных производств в Казахстане. А общий урок коллизии с комбайнами таков: нашим странам остро необходима координация национальных промышленных политик.
Кандидаты — в очередь
— В последние месяцы года резко актуализировалась тема взаимоотношений, торговых и не только торговых, в треугольнике Россия—Евросоюз—Украина. Подписание Украиной соглашения об ассоциации с ЕС не состоялось, Россия не реализовала свои угрозы по запуску процедуры исключения Украины из режима зоны свободной торговли стран СНГ. Как вы считаете, шансы на присоединение Украины к Таможенному союзу и Единому экономическому пространству России, Белоруссии и Казахстана сохраняются?
— Шансы есть всегда. Вопрос о присоединении к ТС/ЕЭП — суверенный выбор Украины. Единственное, наши соседи должны понимать абсолютно четко, что этот выбор будет означать присоединение ко всем обязательствам, которые взяли на себя страны — участницы нашего интеграционного объединения. Никакой формулы частичного выбора изюма из булки не существует. Рано или поздно, с моей точки зрения, Украине придется выбирать, к какому альянсу присоединяться. В нынешнем сложном, открытом мире, несущем в том числе и глобальные риски и находящемся в долго- и вялотекущем кризисе, выжить можно, только будучи интегрированным в те альянсы и структуры, которые, во-первых, имеют достаточный вес на глобальном уровне и, во-вторых, в которых страны-участницы могут рассчитывать на учет и защиту своих интересов.
До сих пор Украина остается одним из крупнейших внешнеторговых партнеров ТС. При этом торговый оборот и уровень нашего технологического взаимодействия с Украиной, находившиеся на высочайшем уровне в рамках СССР, неуклонно снижаются. Особенно резко в последние два года сжимается внутриотраслевая торговля промежуточными продуктами, полуфабрикатами.
Одним из первых внешних шагов ЕЭК было подписание с кабмином Украины двух меморандумов по взаимодействию в сферах торговли и технического регулирования. Цель этих шагов — информирование украинских коллег о деятельности нашего интеграционного объединения. Украина имеет постоянного уполномоченного при ЕЭК, который обладает доступом ко всей информации и может удостовериться, что мы своей интеграционной деятельностью никаких рисков и угроз украинской стороне не создаем. Мы демонстрируем полную открытость и готовы к диалогу. Специально уговаривать Украину вступить в ТС мы не собираемся. Наша комиссия не агитбригада, которая разъезжает с концертами и песнями-плясками завлекает к себе кого-то. У нас задача другая — обеспечить глубину интеграции, необходимую и достаточную для существенного вклада в устойчивый рост экономик наших стран. При этом нам надо избежать рисков, которые реализовались на примере ЕС, превысившего в определенный момент разумные темпы расширения.
— Не кажется ли вам, что обсуждаемое сейчас присоединение к ЕЭП Киргизии и Армении также превысит разумные темпы расширения нашего альянса? К тому же Армения даже не имеет общей границы со странами ТС.
— Решение Армении — суверенный выбор этой страны. Более того, это не просто политическая воля руководства страны. Это решение подкреплено очень серьезной проработкой нормативной и договорной базы ТС. Совместно с коллегами из Армении за очень короткое время была проделана колоссальная работа. В конце декабря утверждена «дорожная карта» по присоединению Армении не только к ТС, но и к ЕЭП. В ней около 300 пунктов. По моим оценкам, Армения в состоянии выйти на подписание договора о присоединении к Таможенному союзу и Единому экономическому пространству уже в 2014 году.
Ну а отсутствие общей границы вообще не является проблемой. Когда Греция вступала в Европейский союз, у нее тоже не было границы с Европейским союзом. У Кипра нет никакой общей границы с Европейским союзом, это вообще остров. У России с Калининградской областью нет общей границы, и что?
По Кыргызстану ситуация сложнее. Страна изъявила желание на данном этапе присоединяться только к ТС, здесь дольше идет работа над «картой». К тому же есть целый ряд вопросов, поставленных нашими киргизскими коллегами, которые выходят за рамки полномочий ЕЭК и могут быть решены только на уровне президентов Кыргызстана и стран — участниц ТС. Пока на этом треке работа еще не завершена.
— Каково соотношение плюсов и рисков присоединения Армении и Киргизии к ТС для нынешних стран-участниц?
— По Кыргызстану, как я уже говорил, обсуждение перспектив присоединения на сегодняшний день связано с рядом вопросов, поставленных киргизскими коллегами. Что касается Армении, никаких серьезных рисков я здесь не вижу. В Армении достаточно развитая таможенная, фитосанитарная инфраструктура, система лабораторий, обслуживающих техническое регулирование. Аппарат госуправления наших армянских коллег за время наших совместных действий показал высокую подготовленность к оперативной работе и эффективность. Многие нормы в Армении продвинулись дальше, чем даже в Таможенном союзе. И я не исключаю, что мы сможем какие-то из них интегрировать в наднациональное законодательство как наиболее передовые.
