- Савва Витальевич, о Россакредитации мы имеем только общую справочную информацию, например, что сферу деятельности Росаккредитации составляют: формирование единой национальной системы аккредитации; осуществление контроля деятельности аккредитованных лиц. Расскажите, пожалуйста, что это означает на практике?
- Наша служба занимается аккредитацией организаций, которые подтверждают безопасность товаров, обращающихся на российском рынке. Любой товар, который завозят и производят, будь то пищевая продукция, автомобиль или одежда, должен соответствовать определенным требованиям. Конечно, проверять продукцию может и государство, но это приведет к появлению огромного количества чиновников и большим бюджетным расходам. Мировой опыт показал, что оптимальным решением в данной ситуации будет передать функции по проверке безопасности товаров специальным аккредитованным организациям. Такие компании, как правило, не являются государственными, но должны обладать целым рядом компетенций, которые позволяют им проверять товар на соответствие обязательным требованиям и от лица государства давать или не давать разрешение на его дальнейшую реализацию. Мы, Федеральная служба по аккредитации, даем таким компаниям допуск на рынок и осуществляем контроль за их деятельностью.
- Как организована процедура проверки товара на безопасность?
Процедура подтверждения безопасности выглядит следующим образом. Орган по сертификации получает заявку на выдачу сертификата. После этого он отбирает пробы или образцы товара и направляет их в лаборатории, где проверяют, соответствует ли товар всем требованиям безопасности, которые установлены действующим законодательством. Результаты исследования возвращаются в орган по сертификации, который принимает окончательное решение о том, выдавать на данную продукцию сертификат или нет. Если решение положительное, значит, товар соответствует всем установленным требованиям и может быть реализован на российском рынке.
- Чем было обусловлено создание Росаккредитации?
- Реформа системы аккредитации проходит на протяжении последних трех с половиной – четырех лет. До этого в России не существовало единой системы аккредитации. Полномочия по аккредитации осуществляли девять ведомств, в рамках которых было создано в обще сложности около 20 систем аккредитации. В каждой из них были свои правила, процедуры и требования. В итоге получалось так, что если вы производите оценку соответствия нескольких различных товаров, то вы должны подтвердить свою компетенцию в разных ведомствах и по разным требованиям. Похожая ситуация складывалась и с требованиями к безопасности товара. Иногда бывало так, что товар один, а свои требования к нему предъявляли несколько органов, у каждого из которых была своя система оценки.
Главный недостаток этого состоял в том, что не была отрегулирована процедура аккредитации и отсутствовали единые требования к аккредитованным лицам. Система складывалась на каких-то разъяснениях¸ инструкциях, письмах. Абсолютному большинству организаций, чтобы аккредитоваться, нужно было соответствовать пяти критериям, которые были очень расплывчато сформулированы. В связи с этим каждый раз итоговое решение могло быть очень субъективным. Отсутствовала и единая система контроля за аккредитованными организациями, что привело к появлению на рынке большого числа недобросовестных организаций.
Чтобы навести порядок в данной сфере, в России была начата реформа системы аккредитации, целью которой стало выстраивание единой национальной системы аккредитации. Росаккредитация стала единым национальным органом по аккредитации.
- Как проходила эта реформа?
Реформа осуществлялась в несколько этапов. Первый – это создание единого национального органа по аккредитации и налаживание его работы. Второй этап - принятие нормативной базы, гармонизированной с международными стандартами. . Финальный этап – это внедрение правовой базы в жизнь и получение российской системой аккредитации международного признания. Если российская система будет признана международным сообществом, это позволит вести полномасштабные переговоры о возможности признания результатов работ органов по оценке соответствия и в других странах.
- На каком этапе реформы сегодня находится система аккредитации России?
1 июля 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и около 40 подзаконных актов, которыми установлены унифицированные правила аккредитации, требования к аккредитованным организациям и инструменты контроля. Таким образом, на данный момент полностью завершено формирование правового регулирования системы аккредитации. Это та основа, на которой российская система аккредитации проработает еще много лет.
Законом об аккредитации предусмотрен двухлетний переходный период, в ходе которого должны быть полностью внедрены новые требования. Прежде всего, все аккредитованные лица – более 11 тысяч организаций – должны пройти переаккредитацию в нашей службе. После завершения этого процесса мы сможем сказать, что наши органы по сертификации и испытательные лаборатории соответствуют новым требованиям. Кроме того, в течение трех лет с момента вступления в силу закона все эксперты, которых мы привлекаем к проведению работ по аккредитации, должны быть переаттестованы.
- Как вы можете оценить уже проделанную работу?
- Для начала хочу отметить, что до вступления в силу закона нами уже была проделана определенная подготовительная работа. В этот промежуток времени мы внесли ряд изменений в процедуру аккредитации и требования к аккредитованным лицам, насколько позволяла существовавшая законодательная база. Этот переходный этап тоже принес свои результаты. Если говорить о непосредственных результатах применения закона об аккредитации, то уже можно называть определенные цифры. С рынка оценки соответствия, по крайней мере на два года, устранены 1245 участников, в том числе почти тысяча испытательных лабораторий. Это около 10% всех участников рынка и около трети организаций, которые обязаны были подтвердить свое соответствие новым требованиям В этом году пройти эту процедуру должны были около 5 тысяч организаций. Некоторые из них поняли, что не соответствуют установленным критериям и не могут работать по новым стандартам, поэтому сами решили уйти с рынка.
- Как на практике осуществляется процедура аккредитации?
Сначала организация должна подать соответствующее заявление и предоставить пакет документов, подтверждающих ее соответствие критериям. В этот комплект входят и правоустанавливающие документы на помещение, в котором работает организация, и документы на работников (трудовые договоры, копии дипломов об образовании, трудовые книжки), и документы на оборудование и так далее. Затем формируется экспертная группа из специалистов, сдавших у нас квалификационный экзамен. Эти специалисты сначала проверяют комплект документов, а потом выезжают в саму организацию, чтобы посмотреть, как на месте проводятся работы. На месте эксперты проверяют наличие и работоспособность оборудования и навыки сотрудников организации, смотрят, как в целом организован процесс работы: соблюдаются ли должностные и иные инструкции, имеется ли вся необходимая нормативная и методическая база и так далее. По организациям, попадающим в зону «высокого риска» в выездных оценках также участвуют должностные лица Росаккредитации. После этого эксперты дают оценку, соответствует или не соответствует заявитель критериям аккредитации. Итоговое решение принимают ответственные специалисты Росаккредитации, опираясь на выводы экспертов и свою позицию.
Надо сказать, что, согласно новому закону, при аккредитации мы максимально идем навстречу бизнесу. Мы понимаем, что добросовестные организации хотят работать по новым правилам, но в переходный период полностью соответствовать всем требованиям довольно сложно. Поэтому, если в ходе оценки организации обнаруживаются какие-либо недочеты, мы даем срок на то, чтобы их исправить.
Однако если мы видим, что нарушения критериев быстро устранить невозможно, то мы отказываем в аккредитации. Если же организация соответствует требованиям законодательства, мы вносим ее в реестр, после чего она может начинать работу как аккредитованное лицо.
- Что делать организациям, которые не согласны с оценкой Росаккредитации?
- Чтобы обеспечить максимальную прозрачность, законом была предусмотрена процедура досудебного обжалования решений Росаккредитации. Такие жалобы рассматривает специальная комиссия по апелляциям, которую возглавляет заместитель министра экономического развития. В комиссию входят признанные авторитеты: эксперты, представители профессиональных и бизнес-сообществ, научных институтов и органов власти. Все эти люди глубоко разбираются в теме.
Комиссия по апелляциям обладает полномочиями рассматривать жалобы на любое решение нашей службы, связанное с отказом в аккредитации или же с приостановлением или прекращением аккредитации. Она досконально изучает дело, а потом приходит к выводу, правильное решение было вынесено Росаккредитацией или нет. Свое решение комиссия направляет мне. Являясь руководителем службы, на основании выводов апелляционной комиссии я принимаю окончательное решение. Были случаи, когда по итогам рассмотрения жалобы в комиссии, мы меняли свое решение в пользу аккредитованного лица.
Если организация не согласна с выводами комиссии, то она всегда может пойти в суд и там отстаивать свои права.
- На сегодняшний день на рынке существует множество фирм-однодневок, предлагающих услуги по сертификации. Ваша служба проводит мониторинг по выявлению таких организаций? Как с ними ведется борьба?
- Одной из важнейших задач реформы системы аккредитации как раз является контроль и устранение с рынка недобросовестных организаций, которые работают вне закона. Для нас это серьезный вызов, потому что таких компаний очень много. Сейчас их нужно либо ликвидировать, либо заставить измениться и начать работать добросовестно.
В Интернете можно найти достаточно много объявлений, в которых предлагаются сертификаты соответствия. Однако если посмотреть внимательнее, то можно увидеть, что все эти предложения исходят от неких фирм-посредников, которые, как правило, не имеют никаких четких координат, привязки к юридическому лицу, а также аккредитации. К сожалению, такие компании находятся вне зоны нашего надзора. В то же время Росаккредитация может воздействовать на такие фирмы-однодневки косвенно.
Приведу пример: к нам пришла устраиваться на работу девушка. Ранее она как раз работала в фирме-посреднике, который собирал с рынка заявки на сертификаты и передавал их аккредитованным лицам. По ее словам, сертификаты делались за один день. Мы спросили, почему она ушла из той компании. Девушка рассказала, что фирма уже не может удовлетворять потребности рынка, так как в последнее время аккредитованные лица отказываются выдавать липовые сертификаты. Для нас это был сигнал, что мы на правильном пути.
Когда мы узнаем о недобросовестных фирмах-однодневках, мы обращаемся в правоохранительные органы. Для нас важно, чтобы эти организации-мошенники привлекались к ответственности. Помимо этого, мы проводим определенную работу по выявлению аккредитованных лиц, которые входят в зону «высокого риска». Мы проанализировали наши реестры и другие открытые данные и обнаружили, что 80% сертификатов в нашей стане выдается 4% органов по сертификации. Мы составили список организаций, которые выдают наибольшее количество сертификатов, а также организаций, которые в течение последний двух лет уклонялись от наших проверок, и отправили его в правительство. По итогам этой работы правительство поручило нам проверить те фирмы, которые находятся в зоне риска. Их проверку мы должны закончить к концу 2015 года.
- Когда выясняется, что организация работает с нарушением закона, какие меры ваша служба применяет к такой организации?
- Если нам поступают сигналы о нарушениях в работе аккредитованных организаций, мы проводим проверку, по результатам которой аккредитованное лицо может быть привлечено к ответственности.
Есть очень четкие правила выдачи сертификата. Каждый шаг должен быть обязательно задокументирован. Понятно, что за один день это сделать невозможно. Если правила сертификации не соблюдаются, это сразу видно при проверке. Например, мы приезжаем в орган по сертификации, а его руководитель говорит, что у них архив либо сгорел, либо утонул.
Если мы находим серьезное нарушение, то мы можем приостановить аккредитацию. В этом случае Росаккредитация выдает предписание на три месяца с указанием устранить замечания. В случае неисполнения данного предписания аккредитация организации отзывается.
Кроме того, по итогам наших проверок аккредитованные организации могут быть привлечены к административной ответственности. Штрафы за один сертификат, выданный с нарушением, могут доходить до миллиона рублей. У нас есть такие организации, которые за время своей работы набрали до 10 миллионов рублей штрафов.
Однако с назначением штрафов есть и проблема. К сожалению, многие суды по-разному трактуют процессуальные нормы, связанные с привлечением к административной ответственности. Некоторые суды считают, что привлекать к ответственности можно только за те сертификаты, которые выданы менее года назад. За сертификаты, выданные ранее этого срока, они отказываются назначать штраф, несмотря на то, что сертификаты на продукцию могут действовать до трех лет. Чтобы решить эту проблему, мы обратились за разъяснениями в Верховный Суд РФ. Надеемся, что это позволит внести некую определенность, и тогда и нам, и бизнесу станет легче, потому что все будут понимать, где начало и граница ответственности за нарушения при сертификации.
- С какими проблемами приходится сталкиваться сотрудникам Росакредитации при выполнении своих задач?
-Проблемы, с которыми нам приходится сталкиваться, разноплановые.
Во-первых, часть рынка, с которым мы работаем, вместо оценки соответствия осуществляет лишь ее видимость, зарабатывая на этом немалые деньги. С этим связано существенное давление на сотрудников службы. Нашему специалисту как-то пытались дать взятку. Мы привлекли к этой проблеме правоохранительные органы. Человек, который пытался дать взятку, был привлечен к уголовной ответственности.
Кроме того, предпринимаются попытки дискредитировать проводимую нами работу. Росаккредитации предъявляли претензии и в воспрепятствовании предпринимательской деятельности и в предвзятости, и даже в переделе рынка, и стремлении «подмять» его под себя. Недобросовестные игроки рынка пытаются парализовать работу службы самыми разными способами : и необоснованные жалобы в прокуратуру, и веерные рассылки в разные инстанции, начиная полицией и заканчивая администрацией президента, и негативные публикации в СМИ. Это тоже сказывается на нашей работе.
Наконец, в настоящее время из-за изменения законодательства серьезно возросла нагрузка на наших специалистов. Численность сотрудников Росаккредитации небольшая, а зачади, которые они должны выполнять, очень сложные. В связи с этим мы сталкиваемся с проблемой нехватки ресурсов и вынуждены постоянно оптимизировать нашу работу. Зачастую люди просто не справляются с такой нагрузкой, поэтому мы все время находимся в поиске сотрудников, которые способны качественно и добросовестно делать большой объем работы за сравнительно небольшие деньги. А вот профессионализм сотрудников – проблема решаемая. Каждому новому работнику мы прикрепляем куратора, который обучает его внутренним процедурам. Также у нас регулярно проходят различные обучающие мероприятия. Например, недавно завершилась серия семинаров, которые проводили эксперты Европейского сотрудничества по аккредитации в рамках нашего совместного проекта с Евросоюзом.
- Савва Витальевич, Вы упомянули Евросоюз. Совместный проект говорит о взаимной заинтересованности. Как складывающаяся в мире экономическая ситуация и санкции влияют на работу Росаккредитации?
- Наша работа связана с подтверждением безопасности товаров, а сейчас есть продукция, ввоз которой в Россию запрещен. Мы тоже должны участвовать в этой работе.
Если же говорить о получении российской системой аккредитации международного признания, мы надеемся на то, что международные ассоциации по аккредитации находятся вне политики. Хотелось бы, чтобы при оценке зарубежными экспертами мы не сталкивались с предвзятостью.
Сейчас мы стараемся заранее упреждать всевозможные замечания. Все наши законы и подзаконные акты согласовывались с международными экспертами до их принятия. Служба получила от них заключение, что из них соответствует международным стандартам, а что – нет.
Кроме того, уже сейчас мы проводим анализ действующего российского законодательства о техническом регулировании и метрологии не предмет несоответствия международным стандартам, чтобы устранить их еще до того, как нас будут оценивать международные эксперты.
РР: Вы можете поделиться успехами, достижениями Росакредитации, привести наиболее значимые, по Вашему мнению, примеры, которые характеризуют работу службы.
- За четыре года нашей службе удалось удалить с рынка более двух тысяч игроков.
Самый яркий пример – это отмена сертификата на партию детских вакцин против вирусного гепатита для детей, которые должны были поступить в медицинские учреждения страны в рамках национального календаря прививок. Общий объем партии составил более двух миллионов доз. По итогам проверки мы выявили, что сертификат на вакцины был выдан с нарушениями и выдали предписание о его отмене. Были и другие ситуации, когда нам удавалось предотвратить реализацию небезопасных лекарственных препаратов. Например, в октябре прошлого года был отменен сертификат на партию детских прививок от менингита объемом 39 тысяч упаковок, в марте этого года – на партию вакцин от клещевого энцефалита объемом 50 тысяч упаковок. В том и другом случае препараты были проверены не по всем параметрам.
Также была большая проблема, связанная с тем, что в Россию ввозились китайские грузовики, которые не соответствовали стандартам экологического класса. В это время был зафиксирован резкий спад производства отечественных грузовых автомобилей. Но Росаккредитация проверила и зафиксировала, что сертификаты безопасности на китайские грузовики были выданы с нарушениями.Затем к решению этой проблемы подключилось ГИБДД.
Кроме того, мы отменяли сертификаты на серийное производство молочной продукции, детских игрушек, соков и так далее.
Говоря о достижениях Росаккредитации, хотелось бы упомянуть также про наш общественный Совет, которым мы очень гордимся. На сегодняшний день это, наверное, один из самых эффективных советов. Мы обсуждаем там все вопросы. В рамках общественного совета созданы рабочие группы, которые объединяют представителей органов по сертификации, испытательных лабораторий, метрологов и экспертов по аккредитации. Все документы проходят обсуждения в каждой из этих групп, а потом выносятся на общественный совет. Через Общественный совет мы продолжаем реформирование системы плечом к плечу с представителями бизнеса и профессионального сообщества. Для нас это крайне важно, поскольку только в такой сплоченности и открытости мы сможем создать современную и эффективную национальную систему аккредитации.
