Сегодня много говорится о том, что нормативно-техническая база в сфере электроэнергетики на национальном уровне развивается достаточно медленно и не отвечает темпам развития отрасли. Как эта проблема видится специалистами по стандартизации?
Александр Зажигалкин, заместитель руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт)
На подножке уходящего поезда
Если говорить о национальной системе стандартизации в целом, я выделил бы три важных направления, в которых накопилось больше всего проблем. Это стандартизация в строительстве, оборонной отрасли и электроэнергетике. К слову, в других отраслях энергетики — нефтегазовой, угольной и т.д. ситуация несколько лучше.
Мир двигается очень быстро в части стандартизации и нормирования в сфере электроэнергетики в целом, и интеллектуальной энергетики — в частности. И у меня все время складывается впечатление, что Россия пытается заскочить на подножку уходящего поезда. Где-то успеваем, где-то пока бежим рядышком, но постепенно отставание становится критичным. Мы берем на себя в большей степени роль переписывающей стороны, и за успех считаем, когда удается грамотно перенести международные стандарты на национальный уровень и уровень стандартов организаций. Но я убежден, что для страны с таким интеллектуальным и научно-техническим потенциалом, как у нас, этого явно недостаточно.
Если говорить о российских экспертах, которые участвуют в создании международных стандартов, то в основном это специалисты, начинавшие работать еще в 70-80-е гг. в СССР, а молодежи пока очень мало. И эту проблему нам тоже надо вместе решать.
Мир становится глобальным. Если мы говорим о нормальной эффективной работе по стандартизации в любом секторе, мы должны пытаться сочетать работу на нескольких уровнях. Это уровень стандартов корпораций — пожалуй, самые серьезные требования задаются там. Затем национальный и региональный уровни, и, наконец, глобальный, международный. Мы вынуждены отслеживать деятельность на всех этих уровнях и соответственно выбирать точку приложения усилий.
Нет смысла начинать с разработки национального стандарта, правильнее сначала вкладывать усилия в формирование международного. И когда он уже будет на выходе, мы сможем почти автоматом принимать национальный стандарт. Так действуют передовые страны и корпорации. Мы, к сожалению, в этом вопросе отстаем, хотя наш экономический и технический уровни позволяют уверенно работать в этой сфере.
Проблемы технического нормирования
У нас есть четкое понимание, что нормативная база в сфере электроэнергетики несовершенна. Так ФЗ «Об электроэнергетике» не определяет технологических основ работы электроэнергетических систем, по сути, имеет рамочный характер, не формализует понятие надежности энергосетей.
Электроэнергетика не вписана в вопросы федерального законодательства по техническому регулированию. ФЗ «О техническом регулировании» ориентирован только на обеспечение безопасности продукции, но не регулирует вопросы обеспечения надежности и безопасности энергосистем и объектов электроэнергетики.
Вопросы стандартизации в ФЗ «О техническом регулировании» сужены. Национальные стандарты (ГОСТ Р) не имеют статуса обязательных, в том числе по системным вопросам обеспечения надежности электроэнергетических систем; ГОСТ Р на оборудование электрических станций и сетей характеризуются недостаточными темпами обновления и уровнем гармонизации с международными стандартами.
Процедура выпуска общеотраслевых стандартов в электроэнергетике не выработана, присоединение субъектов к стандартам инфраструктурных организаций отрасли — добровольное. В то же время Минэнерго России не имеет практики выпуска ведомственных нормативных актов по установлению обязательных технических требований в электроэнергетике. При этом мы наблюдаем большое количество технических комитетов, работающих над вопросами данной отрасли, и деятельность их зачастую разобщена.
Зарубежный опыт
Надо сказать, что развитие нормирования в электроэнергетике системно идет за рубежом в течение многих лет. Речь идет о документах, которые в той или иной степени регламентируют требования к энергосетям.
Так в Европе существует многолетняя практика применения общеобязательных правил функционирования и планирования развития энергосистем на национальном уровне — это Системный кодекс (Grid Code, Transmission Code) и Кодекс распределительных сетей (Distribution Code). Также вырабатываются единые правила для энергообъединений: эксплуатационный кодекс UCTE (Operation Handbook), Системный кодекс скандинавских стран NORDEL (Nordic Grid Code), Системные кодексы ENTSO-E (Network Codes).
Аналогичная ситуация в США и Канаде. Принят свод стандартов надежности (NERC Reliability Standards), включающий более 130 стандартов по 14 направлениям: баланс мощности, эксплуатация, релейная защита и автоматика, координация надежности, действия в аварийных ситуациях, планирование, проектирование, телекоммуникация, информационная безопасность и другие.
При этом Федеральная энергетическая комиссия (FERC) несет ответственность за обеспечение надежности основной электрической сети и обладает полномочиями по утверждению обязательных стандартов надежности (с 2007 г.). Североамериканская корпорация по надежности электроэнергетики (NERC) является независимой СРО, разрабатывает и контролирует исполнение стандартов надежности, осуществляет мониторинг балансовой и режимной надежности энергосистем.
Но главное, на что нужно обратить внимание: в этих странах реформирование электроэнергетики и либерализация рынков сопровождались усилением регламентации технологических правил работы энергосистемы, созданием системы более жестких и обязательных технических требований к работе объектов электроэнергетики в ее составе.
Кто у руля?
Этими вопросами за рубежом занимается достаточно большое количество организаций, и отдельная статья — вопрос координации их деятельности, исключение дублирования функций, формирование некой стройной системы.
На международном уровне стандартизацией занимается Международная электротехническая комиссия (МЭК – IEC) и Международная организация по стандартизации (ИСО – ISO). В числе региональных организаций можно назвать Европейский комитет по стандартизации (CEN), Американский национальный институт стандартизации (ANSI), Национальный институт стандартов и технологий США (NIST).
Что касается отраслевого уровня, здесь действуют Европейский комитет по электротехнической стандартизации (CENELEC), Немецкая комиссия по электротехнике и электронике (DKE), Североамериканская корпорация по надежности в электроэнергетике (NERC), Институт инженеров по электротехнике и электронике (IEEE), Национальная электротехническая ассоциация США (NEMA) и др.
Стандарты на электротехническую продукцию и силовое оборудование, системы автоматизации, протоколы связи, а также по вопросам качества электрической энергии и надежности электроснабжения используются за рубежом совместно с общесистемными обязательными требованиями к функционированию и планированию развития электроэнергетических систем — Системными (сетевыми) кодексами в Западной Европе и Стандартами надежности в Северной Америке, разрабатываемыми и утверждаемыми отраслевыми регуляторами.
Таким образом, мы видим, что большое количество профессиональных организаций системно в течение многих лет занимаются стандартизацией в области электроэнергетики, отслеживают передовые тренды и стараются максимально быстро отразить их в документах по стандартизации, формируя при этом некую систему документов.
Стандартизация Smart grid
Достаточно серьезную активность в области стандартизации интеллектуальной энергетики проявляет МЭК. Это глобальный, объединяющий уровень — по сути, та основа, на которую нужно смотреть, опираться и пытаться использовать на национальном и иных уровнях стандартизации.
В составе МЭК действует стратегическая группа по Smart grid. В 2010 г. принята дорожная карта и разработан и утвержден целый комплекс стандартов — от самых общих системных стандартов — до конкретных. Достаточно активно наращивается нормативная база в области Smart grid на самом высоком, глобальном уровне. Это тот минимальный базис, начиная с которого можно выстраивать национальные и корпоративные стандарты для развитых конкурентоспособных компаний. Более 100 стандартов в области Smart grid уже разработано в разных технических комитетах. Определенную координирующую роль здесь пытается играть Германия.
Что касается международного сотрудничества, все развитые и наиболее развивающиеся страны озабочены вопросами Smart grid. Соответствующие национальные программы действует в Германии, Китае, Корее, Японии. Серьезная деятельность наблюдается на европейском уровне. Идет активное наращивание нормативной базы. В США тоже уделяют внимание проблеме, что связано с блэкаутами начала 2000-х. В 2007 г был принят Закон об энергетической независимости и безопасности (EISA), подготовлен каталог стандартов.
Наша задача на данном этапе — грамотное использование существующей международной базы и принятие тех документов, которые в наибольшей степени устраивают нас, позволяют соответствовать организационным, экономическим и технологическим задачам нашей страны.
Положение дел в России
Схема нормативно-технического обеспечения в российской энергетике достаточно сложна и обновляется крайне медленно. При этом в ней много достаточно здравых вещей.
В России постепенно меняется соотношение количества разрабатываемых национальных и межгосударственных стандартов. Если в 2010 г. мы разрабатывали исключительно национальные стандарты, сейчас количество тех и других почти выровнялось и в 2014 г. достигнет паритета. Дело в том, что сегодня основными становятся документы Таможенного союза (ТС) — соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования от 2010 г. Решения в области электроэнергетики внесены в область действия технического регулирования ТС. Но за включением в соглашение должны следовать дальнейшие практические шаги, а их пока нет.
Межгосударственные стандарты разрабатываются для стран СНГ, и, соответственно, для их утверждения необходимо голосовать в рамках СНГ, поэтому мы заново учимся взаимодействовать с нашими коллегами из других стран. Есть определенные сложности: когда мы предлагаем закрепить в стандарте высокие технические требования, мы сталкиваемся с тем, что представители других стран отказываются голосовать «за», так как не смогут внедрить такой стандарт у себя. И нам иногда приходится возвращаться назад и переделывать эти стандарты в национальные.
На национальном уровне у нас действуют федеральные законы, постановления правительства, национальные стандарты, прежде всего, на оборудование объектов электроэнергетики. Затем идут отраслевые нормативно-технические документы и, наконец, — стандарты организаций. В принципе все они используют международную нормативную базу, соглашения ВТО и межгосударственные стандарты.
Мне кажется, сегодня деятельность по стандартизации в значительной мере ушла куда-то на уровень стандартов организаций. Отраслевые стандарты, приказы Минэнерго — отдельная головная боль. Они были утверждены в начале нулевых годов, и степень их обновления не понятна. Я вижу здесь относительно простое решение: большинство из этих документов могут быть переведены в национальные стандарты. Но эта работа идет медленно и очень тяжело. Не хватает координирующей роли Министерства энергетики. Мы все время чувствуем нехватку той организации, которая отвечает за государственную политику в области электроэнергетики и имеет четкое нормирование в этой сфере. Какие-то организационные пертурбации и кадровые перестановки в Минэнерго приводят к тому, что мы все время возвращаемся на прежнее место и опять начинаем с нуля.
Здесь выход один — перевести стандартизацию на уровень саморегулирования. Даже не смотря на то, что в РФ традиционно стандартизация — государственный процесс, все равно и у нас технические комитеты, отвечающие за разработку, формирование плана и подготовку документов — это сообщества организаций и экспертов. Ростандарт только выполняет функцию по утверждению стандартов, процедуры принятия которых выполнены.
Когда приезжаешь на МЭК, видишь представителей как корпораций, так и государства. Официально заявляю: если компании готовы участвовать в стандартизации национальной или международной, мы двумя руками «за» и готовы содействовать. Нам не хватает инициативы снизу, системного подхода компаний, готовых продвигать свои интересы через работы в области стандартизации.
Идти вперед
Надо сказать, что работы по нормированию в области стандартизации не стоят на месте. В 2012 г. принята Концепция развития национальной стандартизации до 2020 г., подготовлен и утвержден Межведомственный план. Большой шаг — принятие ФЗ 44 «О госзакупках», где закреплено, что описание объекта закупок должно опираться на требования регламента и стандарта.
Но главное, мы ждем принятия федерального закона «О стандартизации». Дело в том, что мы не видим, что документы по стандартизации поддерживают технические регламенты, но они работают в других многочисленных областях, и нам нужно обеспечить возможность использования документов по стандартизации в иных сферах. Концепция этого законопроекта: преемственность и в то же время развитие, использование лучших международных практик, усиление роли стандартизации, прежде всего, для бизнеса. Конечно, сохраняется и роль стандартизации в области обеспечения технических регламентов. Думаю, этот закон станет толчком для дальнейшей работы по укреплению стандартизации в России.
Подводим итоги
Итак, система технического регулирования в России не учитывает специфику электроэнергетических систем и развивается только в направлении обеспечения безопасности продукции, с учетом требований международных организаций (ВТО). При этом нормативно-техническое обеспечение отстает в развитии от процессов формирования рыночных отношений и модернизации электроэнергетики. Система стандартизации надежности функционирования и планирования развития энергосистем базируется во многом на устаревших нормативных документах, которые не соответствуют современной структуре отрасли и порой имеют неопределенный правовой статус.
В связи с этим очевидна необходимость создания в электроэнергетике современной системы нормативно-технического обеспечения на базе системы национальных стандартов и актуализированных отраслевых общеобязательных требований к объектам, установкам, оборудованию и устройствам, а также процессам их проектирования, создания, реконструкции, модернизации и эксплуатации.
На мой взгляд, для решения существующих проблем важно активизировать взаимодействие Минэнерго России с Росстандартом по вопросам развития национальных стандартов для решения актуальных задач отрасли.
Также нужно организовать планирование разработки НТД (ПП РФ, Приказы Минэнерго РФ, ГОСТ Р, СТО инфраструктурных организаций), ввести разделы по развитию НТД в программных документах по электроэнергетике, допустить применение ссылок на стандарты из нормативно-правовых актов на ГОСТы, организовать ведение реестра НТД в сфере электроэнергетики и, наконец, актуализировать массив действующих отраслевых нормативных документов, переработать их в стандарты и своды правил.
Кроме того, необходимо развивать межотраслевое взаимодействие по вопросам нормативно-технического обеспечения в электроэнергетике. Необходим диалог Минэнерго, Минпрома, Минрегиона и Минобрнауки. Должно быть более плотное взаимодействие Минэнерго с предприятиями энергомашиностроения и энергетического строительства, в том числе по вопросам типизации оборудования и проектов.
И, конечно же, важно, чтобы российские эксперты отрасли активнее участвовали в работе международных организаций по стандартизации – МЭК, ИСО, IEEE, NERC, CEN/CENELEC, МГС (Таможенный союз, ЕврАзЭС и др.). Нам необходимо повысить степень гармонизации с международными стандартами в электроэнергетике, участвовать в рабочих группах по стандартизации Smart grid, а также системных, стратегических рабочих группах и пр.
Еще одна задача — развитие системы добровольной сертификации оборудования, работающего в ЕЭС России для обеспечения единства технической политики в отрасли и институциональной поддержки стандартизации. Под эгидой Минэнерго РФ должна развиваться и система обязательной сертификации, расширяться Единый перечень продукции, подлежащей ей, с включением в него энергетического и электротехнического оборудования и систем автоматического управления объектов электроэнергетики.
Записала Кира Патракова, Фото Олега Никитина
Медиапортал сообщества ТЭК - www.EnergyLand.info
