Выступление руководителя Федеральной службы по аккредитации Российской Федерации С.В.Шипова на IV Всероссийском съезде экспертов по аккредитации (г. Москва, 20.10.2015г.)
Добрый день, уважаемые коллеги!
В этом году мы проводим уже четвертый съезд экспертов по аккредитации. Это мероприятие, на котором мы делимся с экспертным сообществом своими мыслями о ходе реформы системе аккредитации, уже стало доброй традицией, которая, надеюсь, просуществует долгие годы. Я хотел бы поблагодарить всех тех, кто, несмотря на непростой период и большую нагрузку, нашел возможность приехать сюда. Мы очень рады вас видеть.
Почему нам важно поделиться с экспертным сообществом своими мыслями о том, как развивается реформа системы аккредитации? Прежде всего потому, что эксперты по аккредитации – это наша опора. Это те люди, которые двигают реформу не на бумаге, а на деле, потому что именно эксперты по аккредитации проводят всю основную часть работы, связанную с оценкой соответствия заявителей критериям аккредитации. От качества работы экспертов зависит и качество работы всей национальной системы по аккредитации.
Свой доклад я хотел бы по уже сложившейся традиции начать с описания общего хода реформы системы аккредитации. Мы прошли три этапа реформы и сейчас находимся на ее завершающем этапе, основном для нас и, наверное, самом сложном. Самом сложном потому, что те высокие обязательства, которые мы взяли на себя в связи с принятием федерального закона и подзаконной базы, надо выполнять. Это большой объем серьезной, кропотливой работы, которую нужно не просто сделать – ее нужно сделать качественно, потому что иначе все теряет смысл. Сложности этого этапа реформы почувствовали на себе все: эксперты по аккредитации в силу возросшей загрузки, представители аккредитованных лиц в силу того, что бывает тяжело с точки зрения взаимодействия с Росаккредитацией, сроков и объема информации, и сама Росаккредитация. Но я думаю, что эти сложности мы преодолеем. Для этого у нас есть все возможности, самое главное – у нас есть сплоченное сообщество экспертов по аккредитации.
С момента вступления в силу закона об аккредитации прошел уже год, поэтому сейчас мы можем говорить о первых результатах применения новой нормативной базы. Хотел бы озвучить несколько цифр.
Вы помните, что в новых критериях аккредитации появилась дифференциация типов аккредитованных лиц и были закреплены те аккредитованные лица, которые ранее не упоминались в российском законодательстве, но всегда были в международных стандартах. Это провайдеры межлабораторных сличительных испытаний и органы инспекции. На данный момент у нас аккредитовано два провайдера МСИ и 95 органов инспекции. Для нас это показатель того, что мы идем в ногу с международными стандартами и существующими общемировыми походами. Помимо этого, также ведется работа и по аккредитации органов по сертификации персонала, постепенно растет число органов по сертификации систем менеджмента, аккредитованных в единой национальной системе.
Любопытная и статистика, касающаяся традиционных типов аккредитованных лиц – органов по сертификации и испытательных лабораторий. На момент начала реформы и до вступления в силу закона в реестре было более 1600 органов по сертификации. Сейчас их количество сократилось до 1240, то есть более 20% органов по сертификации лишились аккредитации. Что касается испытательных лабораторий, то их количество сократилось с 9000 до 6850. Процент лишившихся аккредитации здесь еще больше, чем у органов по сертификации, – 22 %. Отдельно хотел бы заострить ваше внимание на цифрах, показывающих, сколько организаций работает в области обеспечения единства измерений. Здесь все не так однозначно. На момент формирования соответствующего реестра в него попали более 2500 тысяч организаций. Сейчас, когда мы интегрировали этот реестр во ФГИС и провели необходимый анализ, мы получили значительно меньшую цифру: действующей аккредитацией в сфере метрологии обладают 1600 организаций. Это не значит, что 900 организаций потеряли аккредитацию: это говорит прежде всего о неточности исходных данных и наличии в них архивных записей. Если говорить о реальном количестве аннулированных аттестатов аккредитации в сфере метрологии, то их 160 – примерно 10% от общего числа аккредитованных организаций. То есть в области обеспечения единства измерений доля лишившихся аккредитации в два раза меньше, чем в других областях деятельности.
О чем говорят эти цифры? О том, что все опасения о большом количестве недобросовестных игроков рынка, о том, что не все организации соответствуют новым требованиям, оказались справедливыми.
В то же время требования, которые содержатся в международных стандартах и нашли свое отражение в критериях, могут быть адаптированы к существующей ситуации. В частности, в этом году Росаккредитацией совместно с Министерством экономического развития были подготовлены поправки, уточняющие отдельные требования к аккредитованным лицам. При разработке этих поправок мы опирались на предложения, которые получали от аккредитованных лиц и экспертов по аккредитации. На основании этих предложений были уточнены требования к образованию. В частности, предлагается считать, что ученая степень по профилю, соответствующему области аккредитации, может заменять профильное высшее образование. Раньше из-за этого у многих возникали проблемы: сотрудник аккредитованной организации является кандидатом технических наук, но из-за отсутствия профильного образования не проходит по требованиям критериев. В разработанных поправках предлагается исправить это. Кроме того, было много просьб смягчить требования к персоналу, который непосредственно не отвечает за проведение испытаний в лаборатории, но участвует в таких испытаниях. Требования к таким сотрудникам были более лояльные, чем к ответственным лицам, но все равно достаточно высокие. Мы пришли к выводу, в том числе и после анализа международной практики, что к вспомогательному персоналу в принципе можно не применять требования по стажу и по образованию, и просим Минэкономразвития и профессиональное сообщество поддержать эту инициативу.
Далее. Есть две существенные поправки, которые необходимо принять в целях получения международного признания. Первая из них – это введение требования об опыте работы в сфере оценки соответствия в добровольных системах для тех, кто аккредитуется в первый раз. Когда мы рассказываем нашим зарубежным коллегам о том, как в России проходит первичная аккредитация, например, органа по сертификации, они очень удивляются, что мы оцениваем и те организации, которые не имеют опыта работы по сертификации. Возникают вопросы. Что мы оцениваем? Как можно оценить компетентность сотрудников, если еще нет результатов их работы? Мы проанализировали требования, предъявляемые к аккредитуемым лицам, и убедились, что в зарубежных странах есть требование о наличии опыта проведения оценки соответствия для первичной аккредитации. Это очень серьезный вопрос, который требует отдельного рассмотрения. Мы обязательно проведем обсуждение этих инициатив, в том числе через наш Общественный совет. На данном же этапе будем признательны за ваши отзывы и оценку этой инициативы. На мой взгляд, это очень важное нововведение, которое может привести нашу практику в соответствие с принципами работы членов ILAC и IAF.
Следующий серьезный вопрос – это проведение межлабораторных сличительных испытаний. Мы прекрасно понимаем, что это необходимый инструмент, который позволяет более объективно и качественно оценивать результаты деятельности лабораторий. Более того: в некоторых случаях участие в межлабораторных сличениях может заменить регулярное проведение оценок со стороны контролирующего органа, что позволило бы сократить количество наших проверок и действительно облегчило бы жизнь как лабораториям, так и Росаккредитации. Вместе с тем мы прекрасно понимаем, что для проведения межлабораторных сличительных испытаний необходима соответствующая инфраструктура, которой в России на данный момент, к сожалению, нет. Поэтому мы предлагаем развивать институт МСИ постепенно. В частности, на данном этапе мы предлагаем ввести требование о наличии плана участия лаборатории в межлабораторных сличительных испытаниях без предъявления жестких требований к такому плану. Кроме того, мы выступаем с предложением, которое уже начали обсуждать с Росстандартом, о том, чтобы создать в России сеть провайдеров межлабораторных сличительных испытаний на базе государственных учреждений. Это не значит, что другие организации не смогут получить аккредитацию в качестве провайдеров МСИ. Это значит, что государство должно поставить такую задачу перед подведомственными учреждениями и наращивать компетенции этой сфере. На наш взгляд, это позволило бы повысить качество проводимых испытаний и снизить трудозатраты и административные барьеры для оценки аккредитованных лабораторий.
Если говорить непосредственно о процедуре аккредитации, то цифры, которые характеризуют прошедший период, тоже очень интересные. Так, с момента вступления в силу закона об аккредитации в Росаккредитацию поступило более 10 000 заявлений на оказание государственных услуг. Оказано 6753 государственные услуги, в работе в настоящее время находятся более 3500 заявлений. При этом речь идет только о так называемых «длинных» государственных услугах, которые требуют проведения выездной оценки: аккредитация, расширение области аккредитации, подтверждение компетентности. С одной стороны, это беспрецедентная нагрузка, которой никогда не было за всю историю службы и которую мы вынуждены сейчас вместе с вами нести. С другой стороны, мы понимаем, что это объективная необходимость, поскольку организации, которые работали в сфере оценке соответствия ранее, должны подтвердить свое соответствие новым требованиям. И с этой точки зрения мы прекрасно понимаем, что такая же пиковая нагрузка у нас будет через год – после 1 июля 2016 года.
Я бы хотел обратить ваше внимание еще на 3 цифры. Как вы помните, законодательством об аккредитации была предусмотрена возможность приостановления государственной услуги и исправления замечаний после документарной оценки и после выездной оценки. Как показала практика, это законодательное новшество оказалось очень востребованным. Более 60% государственных услуг приостанавливается после документарной оценки. Это значит, что у 60% обращающихся к нам лиц есть недочеты в документации. После выездной оценки приостанавливается около 15 % госуслуг. И это тоже существенная цифра.
Еще один механизм, позволяющий минимизировать трудозатраты, - это возможность объединения процедуры подтверждения компетентности и расширения области аккредитации. Этот инструмент тоже оказался очень востребованным: более 50% обращавшихся за подтверждением компетентности одновременно расширяли область аккредитации. О чем говорят эти цифры? Они говорят о том, что законодательные нововведения были ведены правильно. Если бы их не было, в Росаккредитацию поступило бы не 10000 заявлений на оказание государственных услуг, а гораздо больше. Потому что те 60% и 15% заявителей, которые получили замечания по итогам документарной и выездной оценки, вынуждены были бы устранять замечания и подавать заявление повторно. А те 50% организаций, которые прошли подтверждение компетентности вместе с расширением области, были бы вынуждены подавать два заявления и проходить две самостоятельные процедуры. Таким образом, эти законодательные новшества себя полностью оправдали.
В тоже время здесь еще остается пространство для совершенствования. В частности, нам поступает много просьб о необходимости введения процедуры актуализации области аккредитации. Это связано с тем, что из-за постоянного изменения нормативно-технических документов аккредитованным лицам приходится проходить расширение области аккредитации, чтобы в области аккредитации заменить старые стандарты на новые. Конечно, это не всегда оправдано. Какие-то документы меняют лишь «обложку», а в каких-то происходит существенная корректировка, например, методов исследования. Исходя из этого, в законодательстве об аккредитации необходимо прописать самостоятельный понятный механизм актуализации области аккредитации. Полагаю, что эту процедуру также можно совместить с подтверждением компетентности и расширением области аккредитации. Уверен, что в этом вопросе мы получим поддержку как экспертов по аккредитации, так и Министерства экономического развития, потому что проблема действительно назрела и ее необходимо решать, если мы хотим сделать нашу систему более открытой и прозрачной.
Кроме того, я считаю, что мы вполне можем поставить вопрос о совмещении процедуры подтверждения компетентности с другими государственными услугами, требующими оценки соответствия заявителя критериям аккредитации, например, изменение места осуществления деятельности. Думаю, что в законодательстве необходимо прописать все возможные варианты совмещения государственных услуг.
Кроме того, есть еще одно требование, которое вытекает из наших международных обязательств. Участвуя в оценках соответствия заявителя, которые проводили органы по аккредитации зарубежных стран, мы обратили внимание на то, что в процессе аккредитации практически всегда проводится процедура так называемого свидетельского аудита (witnessing), то есть оценки работы органа сертификации на месте у заявителя. К сожалению, нашим законодательством такая возможность не предусмотрена, хотя без этого не всегда возможно оценить компетентность аккредитованного лица. Предлагаем такой механизм законодательно закрепить, чтобы у нас не было замечаний в ходе прохождения оценки у международных инспекторов.
Далее я хотел бы остановить на прохождении процедуры подтверждения компетентности. Это очень важное новшество закона об аккредитации, которое позволяет отсекать те организации, которые не соответствуют требованиям, и тем самым дисциплинировать рынок.
Прохождение этой процедуры в период действия переходных положений закона, как вы помните, разбито на два этапа. Часть аккредитованных лиц должна была подать соответствующие заявления до 2 июня 2015 года. Из 4536 аккредитованных лиц, которые попали в первую волну подтверждения компетентности, это требование выполнили далеко не все. 2579 организаций были приостановлены в связи с тем, что они либо не подали заявление, либо информация о подаче заявления не поступила в установленный срок. Впоследствии 1274 организации были лишены аккредитации, так как они не стали проходить процедуру подтверждения компетентности.
С другой стороны, более 2500 организаций прошли процедуру подтверждения компетентности. И мы можем констатировать, что несоответствия были выявлены у каждого четвертого аккредитованного лица, причем более чем у 300 организаций нарушения были связаны с необходимостью повторного проведения выездной оценки. Более чем у 200 организаций проверка устранения нарушений требовала документарной оценки.
Помимо подтверждения компетентности, у Росаккредитации есть и другие инструменты очистки рынка, на которых я также хотел бы остановиться. В первую очередь это инструменты, связанные с проведением государственного контроля. В конце 2014 года мы провели анализ рисков по всем аккредитованным лицам. Из общего числа аккредитованных организаций мы выделили те, которые выдают наибольшее число сертификатов, а также организации, неоднократно уклонявшиеся от контрольных мероприятий, и на основании этого составили список из 148 аккредитованных лиц, относящихся к зоне высокого риска. По этим аккредитованным лицам было получено поручение Правительства о проведении внеплановых проверочных мероприятий. На данный момент завершена 61 проверка, 30 проверок инициировано. По итогам проведенных проверок нарушения были выявлены в 89% случаев. Всего у 11 % организаций прошли эти проверки без нарушений. 10% организаций были лишены аккредитации, 31% организаций подали заявление о прекращении аттестата аккредитации в ходе проведения проверки. 59% устранили нарушения, после чего их аккредитация была возобновлена. На основании этих цифр мы можем с уверенностью сказать, что система оценки рисков себя оправдала.
Если говорить о самых распространенных нарушениях, которые были выявлены в ходе проверок, то это необоснованная выдача сертификата соответствия и выдача протокола испытаний без проведения исследований, выполнение работ вне области аккредитации, отсутствие аккредитованного лица по месту осуществления деятельности, заявленному в реестре, умышленная подмена формы подтверждения соответствия. По всем выявленным нарушениям организации привлекаются к административной ответственности.
Система оценки рисков была разработана нами в в 2014 году. В 2015 году она была усовершенствована и дополнена. Сейчас мы активно применяем ее и при оказании государственных услуг, чтобы решить, будет ли представитель Росаккредитации принимать участие в выездной оценке организации вместе с экспертной группой или нет. К сожалению, у нас нет возможности участвовать во всех выездных оценках, но система оценки рисков помогает выделить те организации, в которые выехать необходимо. Сейчас все аккредитованные лица разбиты на четыре зоны риска и, исходя из того, к какой зоне риска относится организация, принимается решение об участии сотрудника Росаккредитации в выездной оценке. Я думаю, что система оценки рисков будет применяться в практике нашей работы и в дальнейшем. Уже сейчас у нас есть несколько идей, как выделить группу организаций высокой степени риска на 2016 год, после чего мы планируем обратиться в Правительство с предложением о проведении внеплановых проверочных мероприятий.
Отдельно хотел бы остановиться на теме аттестации экспертов по аккредитации. На данный момент в реестре Росаккредитации 529 действующих экспертов. До конца 2015 года по плану переаттестацию должны были пройти 296 экспертов. Было проведено 20 заседаний аттестационной комиссии. 139 экспертов пришли на квалификационный экзамен, из них успешно сдали его всего 78 человек. Это, конечно, очень печальный результат. Но, наверное, ему есть оправдание: всегда сложно идти в начале, сложно сдавать экзамен в соответствии с теми требованиями, которые были приняты не так давно и по которым нет наработанной практики. Я уверен, что в 2016 году доля экспертов по аккредитации, успешно сдавших экзамен, увеличится. Также я хотел бы обратить внимание еще на одну цифру – участие в экзамене кандидатов в эксперты по аккредитации. В этом году в Росаккредитацию поступило 186 заявлений на аттестацию в качестве эксперта, из них сдали экзамен 65 кандидатов. На мой взгляд, здесь тоже возникает ряд вопросов, которые требуют дополнительного регулирования.
Во-первых, у нас есть случаи, когда кандидаты приходят пересдавать экзамен каждый месяц. Это не всегда правильно: человек должен отнестись к этой процедуре ответственно и хорошо подготовиться, прежде чем идти на аттестацию или переаттестацию. Вследствие этого предлагается допускать к повторной сдаче квалификационного экзамена только через полгода после предыдущей попытки. Во-вторых, мы предлагаем усовершенствовать понятийный аппарат и ввести в наше законодательство категории «ведущий эксперт по аккредитации» и «специализированный эксперт по аккредитации». Это соответствует как международной практике, так и нашему подходу. Ведущий эксперт по аккредитации – это по сути эксперт по аккредитации, который аттестован на общую область, а специализированный эксперт по аккредитации – это эксперт, аттестованный на более узкую область. Различия связаны с количеством работ, которые данные эксперты по аккредитации могут получать, и с видами этих работ. Кроме того, на основании результатов международных оценок мы пришли к выводу о необходимости совершенствования процедуры выездной оценки, в том числе приняли решение о совершенствовании формы акта выездной оценки и дополнительном урегулировании вопросов, связанных с планом выездной оценки, рекомендациями, которые даются по результатам выездной оценки.
Но главная проблема, которую нам необходимо решить, - это привлечение новых людей в сообщество экспертов по аккредитации. Эта проблема в настоящее время стоит достаточно остро, поскольку не все действующие эксперты проходят переаттестацию, а нагрузка постоянно растет. Кроме того, нам нужны молодые специалисты, которые не просто обладают знаниями и навыками, но и готовы развиваться и приспосабливаться к новым реалиям.
Задачу по привлечению новых экспертов не решить нормативными документами: она требует совместных усилий Росаккредитации и экспертного сообщества, направленных на поиск талантливых молодых специалистов. У нас есть несколько задумок о том, как это сделать: нами был подготовлен проект обращения, которое мы планируем направить в крупнейшие учебные и научно-исследовательские учреждения, бизнес-ассоциации, отраслевые объединения производителей продукции. Мы хотим, чтобы выпускники вузов и молодые специалисты знали о существовании профессии эксперта по аккредитации и о том, что у этой профессии есть ряд неоспоримых плюсов. Мы хотим наладить механизм отбора и обучения новых кадров. Для этого, в первую очередь, нужно, чтобы экспертные организации занимались привлечением таких потенциальных кандидатов в эксперты и их обучением. В этом заинтересованы все участники системы аккредитации. Поэтому я прошу присутствующих поделиться своими предложениями о том, как нам организовать эту работу: куда стоит обратиться, кого привлечь к поиску молодых специалистов. Будем очень признательны за вашу помощь.
Помимо этого, в условиях постоянно меняющейся нормативной базы нам необходимо развивать методическую поддержку единой национальной системы аккредитации. Проанализировав наши возможности в этой сфере, мы пришли к выводу о необходимости создания новой структуры –подведомственной организации, которая могла бы стать единым центром компетенции в системе аккредитации и отвечать за методологическое обеспечение реформы. С этой инициативой мы обратились в Правительство и получили поддержку. В настоящее время проходят соответствующие консультации, в ходе которых будет принято решение о передаче одного из учреждений, подведомственных Росстандарту, в ведение Росаккредитации. Это ни в коем случае не означает, что меняется система управления, что мы отказываемся от существующих институтов. Данная мера направлена прежде всего на усиление методологической составляющей реформы и повышение компетентности всех участников системы аккредитации. Особенно это актуально в связи с предстоящими в 2016 году международными оценками.
Оглядываясь назад и подводя результаты проделанной работы, мы видим, что за прошедшие четыре года было сделано действительно много. Это и создание Росаккредитации, и формирование правовой базы, и, что немаловажно, изменение отношения к институту аккредитации как таковому как со стороны рынка, так и со стороны власти. Сегодня же мне особенно приятно говорить еще об одном достижении – формировании сплоченного сообщества экспертов по аккредитации. Повторюсь: именно благодаря экспертам стало возможным изменить систему аккредитации не на бумаге, а в жизни. Вы – наша опора, ваши знания, энергия и профессионализм – это то, что позволяет нам с уверенностью смотреть в будущее. В завершение своего доклада я хотел бы пожелать вам всем плодотворной работы, тем, кто еще не прошел переаттестацию, желаю ее успешно пройти, а тем, кто уже подтвердил свой статус, - выдержать нагрузку и пройти эти испытания.
Спасибо за внимание.
