Выступление руководителя Федеральной службы по аккредитации С.В. Шипова на конференции, посвященной закрытию проекта "Сближение систем аккредитации России и Евросоюза" (г. Москва, 4 декабря 2015 года).
Я хотел бы начать с того, что этот проект, итоги которого мы подводим сегодня, для нас очень важен. Это не просто один из проектов: это первый и главный проект по сближению систем аккредитации России и ЕС, который стартовал буквально через год после создания Росаккредитации. С ним Росаккредитация прошла почти весь свой путь.
Я хочу сказать, что команда экспертов, которая работала с нами и реализовала этот проект, - это команда настоящих профессионалов. Нам очень повезло, что именно эти люди, имеющие огромный опыт, которые готовы терпеливо, глубоко вникать в наши проблемы, стали экспертами и руководителями проекта. Я хотел бы персонально поблагодарить всех, кто принимал в нем участие. Это Леонидас Бакеас и Мария Папатзику. Они поделились с нами опытом и практикой Греческого органа по аккредитации, у нас состоялся очень интересный ознакомительный визит в Грецию. Господин Бакеас объехал всю Россию и провел серию семинаров по международному стандарту 17011 в федеральных округах, помог донести опыт европейской аккредитации до наших представителей на местах, что очень важно. Руководитель экспертной группы Зинаида Горина проделала колоссальную работу: именно она переводила все нормативные документы, которые были разработаны за время реформы. При этом госпожа Горина смогла не только перевести и понять эти нормативные акты, но и донести до нас, какие в них есть нестыковки с международными стандартами. Ну и, конечно же, хочу сказать огромное спасибо Томасу Факламу, потому что именно его лидерская роль в реализации проекта, его готовность решать любые проблемы, давать разъяснения и, что самое главное, вникать в суть рассматриваемых вопросов, стали важными составляющими успеха всего проекта. Я также хочу поблагодарить Наталью Самикову, куратора проекта от Представительства Евросоюза в России. Именно она занималась организацией проекта со стороны Евросоюза. С этой точки зрения на старте проекта было принято очень важное и уникальное в своем роде решение о том, что координатором проекта будет непосредственно Европейское сотрудничество по аккредитации (ЕА). Это придало проекту дополнительный импульс. Наконец, я бы хотел поблагодарить Европейское сотрудничество по аккредитации за вклад в проект, за то, что мы имеем возможность использовать в своей работе совокупный опыт всех европейских стран.
За три года действительно было сделано немало, и в своем докладе я хотел бы еще раз напомнить то, как осуществлялась реформа системы аккредитации. Она, как многие уже знают, проходила в четыре этапа. Первый, организационный этап был связан с созданием Росаккредитации, формированием ее структуры. Как раз на этом этапе был начат проект по сближению систем аккредитации России и Евросоюза. Второй этап был связан с формированием переходной модели системы аккредитации, принятием первоочередных нормативных актов. На третьем этапе параллельно с внедрением переходной модели велась разработка модели итоговой. Был принят Федеральный закон от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и более 30 подзаконных актов, которые позволили систематизировать существующий опыт и заложить фундамент современной модели системы аккредитации. Наконец, четвертый этап реформы связан с тем, чтобы эту базу внедрить в жизнь и пройти процедуру международного признания.
В ходе реализации проекта мы провели множество разных мероприятий, но я бы хотел остановиться на четырех главных из них. Первое – это, конечно же, анализ проекта федерального закона об аккредитации. Было сломано немало копий, потрачено много часов не только на обсуждение законопроекта с экспертной группой ЕА, но и с общественностью, с представителями профессионального сообщества, органов по сертификации и испытательных лабораторий. За счет того, что это была общая дискуссия, нам удалось достигнуть общего понимания всех возможных проблем и путей их решения. С этой точки зрения нам было важно не просто проанализировать проект федерального закона, но и договориться о том, в каком виде он будет соответствовать международным стандартам. Аналогичную работу необходимо было провести и по всем подзаконным документам, так как, если бы в этих документах содержались положения, расходящиеся с международными стандартами, вся работа с законом оказалась бы несостоятельной. Это был второй шаг и еще больший объем работ и согласований.
После этого ключевым вопросом стало обучение персонала: сотрудников самой Росаккредитации и экспертов по аккредитации. Хотел бы подчеркнуть, что это обучение прошло не просто в форме семинаров в столице. Это был действительно масштабный проект, охватывающий всю территорию нашей страны: Дальний Восток, Сибирь, Урал, Поволжье. Везде были проведены обучающие семинары. Очень важно и то, что в рамках проекта были подготовлены российские тренеры, которые могут и дальше обучать персонал по международным стандартам линейки 17000, и делать это с учетом европейского опыта. Отмечу, что уже в середине декабря наши тренеры проведут большой учебный семинар для сотрудников территориальных управлений Росаккредитации.
Также я хотел бы коротко остановиться на основных нововведениях в области аккредитации. С точки зрения новелл, содержащихся в законодательстве об аккредитации, для нас серьезным вызовом стало закрепление нормы о действии в России международных стандартов, что требовалось в соответствии с мировыми подходами. Мы долго не могли найти баланс. С одной стороны, мы попытались прописать с помощью принятой в наше стране терминологии то, что содержится в международных стандартах. С другой стороны, мы понимали, что без ссылки на международные стандарты наша система аккредитации никогда в полной мере не будет считаться соответствующей им. Мы долго спорили на уровне юристов других министерств и ведомств, Правительства и пришли к выводу, что такая ссылка может быть закреплена. Спустя год после принятия закона об аккредитации и закрепления этой нормы в России был принят закон «О стандартизации», и мы получили правовую возможность напрямую сделать обязательными международные стандарты, содержащие требования к аккредитованным организациям. Я считаю, что сейчас в рамках дальнейшего развития нашего законодательства мы можем сделать этот шаг и просим Министерство экономического развития поддержать нас в разработке соответствующих поправок.
Кроме того, для нас было очень важным правильно описать статус экспертов и экспертных организаций. Это тот вопрос, вокруг которого было очень много мнений. Были мнения о том, что существующая схема, когда экспертная организация играет активную роль в аккредитации, не позволит нам получить международное признание. Мы долго искали компромисс, и я очень рад, что мы его наконец-то нашли, четко установив в наших нормативных документах права, обязанности и объем полномочий каждого участника процесса аккредитации.
Очень важно для нас было и добавить к перечню уже существующих видов аккредитованных лиц те субъекты, которые фигурируют в международных стандартах. В частности, в России не были установлены требования к органам инспекции и провайдерам межлабораторных сличительных испытаний. Эти требования появились в новом законодательстве, и сейчас мы можем говорить о том, что виды аккредитованных лиц у нас гармонизированы с международными стандартами.
Наконец, еще одно значимое новшество закона об аккредитации – это создание комиссии по апелляциям, с помощью которой аккредитованные лица могут защищать свои права, если не согласны с решением Росаккредитации. Около 10% решений, которые были проведены через комиссию, были оспорены, и Росаккредитация исправила свои ошибки на основании консолидированного мнения специалистов.
Еще одна тема, на которой я бы хотел остановиться, - это осуществление контроля в отношении аккредитованных лиц. В России одной из проблем было огромное количество аккредитованных лиц, не соответствующих требованиям международным стандартов. Чтобы навести порядок в этой сфере, Росаккредитации потребовались дополнительные инструменты, которые были определены законодательно. Ключевым из них стала обязательная отчетность аккредитованных лиц. Любой сертификат должен быть внесен в реестр Росаккредитации, иначе он не имеет юридической силы. Кроме того, мы получаем в электронном виде и сведения о проведенных лабораториями испытаниях, об изменениях кадрового состава аккредитованных лиц и так далее.
При этом мы используем и традиционные формы контроля. Все аккредитованные лица должны с определенной периодичностью проходить процедуру подтверждения компетентности, которая закреплена международными стандартами, а теперь и российским законодательством об аккредитации. Мы сохранили и возможность проведения внеплановых контрольных мероприятий в случае выявления нарушений. Были ситуации, когда мы обнаруживали сертификаты, от которых без преувеличения зависели жизни тысяч людей. Благодаря своевременным действиям Управления контроля эти сертификаты были отозваны, а следом была отозвана и продукция с рынка. Кроме того, за счет наличия у нас большого массива информации о работе аккредитованных лиц мы выстраиваем систему оценки рисков несоответствия организаций требованиям законодательства. Исходя из этой системы, мы можем корректировать объем проводимых проверочных мероприятий.
В целом при разработке нормативной базы мы учли большинство предложений, высказанных европейскими экспертами и общественностью. Но есть моменты, которые необходимо еще доработать. Из тех доработок системы, которые мы обсуждали с коллегами и которые нам бы хотелось внедрить у себя, хотел бы отметить следующее. Мы проанализировали европейский опыт и знаем, что там есть так называемая предквалификация, когда орган по сертификации, прежде чем получить аккредитацию в обязательной сфере, должен в течение определенного времени поработать в добровольной системе. Считаем, что такой опыт вполне оправдан. Нами был подготовлен соответствующий проект поправок в законодательство, который сейчас проходит общественное обсуждение. Также мы полагаем, что нужно усиливать компетентность лабораторий за счет более активного их участия в межлабораторных сличительных испытаниях (МСИ). Мы работаем над тем, чтобы в России увеличилось количество провайдеров МСИ и считаем, что необходимо ввести более четкие нормативные требования об обязательности планов таких исследований. Кроме того, в настоящее время у нас нет четкого представления о том, как осуществляется witnessing – оценка аккредитованного лица на месте в процессе работы. Для нас очень важно, чтобы эта процедура была нормативно определена, поскольку это непосредственно касается производителей продукции, обращающихся за услугами по сертификации. Наконец, с точки зрения работы экспертов по аккредитации мы получили ценные рекомендации о необходимости повышения квалификации наших экспертов в части механизмов проведения оценки и тех документов, которые ее регламентируют. В настоящее время мы уже подготовили предложения по корректировке форм документов, на основании которых проводится оценка.
Также хотел бы коротко остановиться на том, что на сегодняшний день представляет собой российская система аккредитации. Это центральный аппарат Росаккредитации численностью 141 человек, 7 территориальных управлений в федеральных округах общей численностью 110 человек, около 500 экспертов по аккредитации и более 10 тысяч аккредитованных лиц. Есть несколько ключевых дат, по которым эта система будет перестраиваться. Во-первых, до середины 2016 года все аккредитованные лица должны пройти процедуру подтверждения компетентности в соответствии с новыми требованиями. Половина аккредитованных лиц должна была сделать это до середины 2015 года, вторая половина – до июля 2015 года. После этого мы сможем сказать о том, что все аккредитованные лица прошли проверку на соответствие новым, соответствующим международным стандартам требованиям. Вторая дата – это 1 июля 2017 года. К этому моменту все эксперты по аккредитации должны пройти переаттестацию, чтобы мы были уверены в их компетентности исходя из новых требований. Необходимо сказать, что работой по повышению квалификации экспертов мы активно занимаемся на протяжении последнего года. Только за это время мы провели 13 обучающих семинаров, в которых приняли участие более 300 экспертов.
Не могу не сказать и о том, как изменилось количество аккредитованных лиц за неполных два года с того времени, когда вступил в силу закон об аккредитации. За это время, как я уже говорил, появились новые виды аккредитованных лиц. Уже аккредитовано 92 органа инспекции, 2 провайдера межлабораторных сличительных испытаний. Количество органов по сертификации, напротив, сократилось на 400 единиц. Это четверть от их числа на начальном этапе реформы. Причины разные: кто-то посчитал для себя невозможным работать по новым требованиям, аккредитация ряда организаций была прекращения в связи с непрохождением процедуры подтверждения компетентности, обязательной по новому закону, какие-то организации оказались нарушителями, не соблюдающими законодательные требования. Аналогичная ситуация с испытательными лабораториями. В начале реформы было более 9000 лабораторий. По состоянию на III квартал 2015 года их осталось около 6800, то есть количество испытательных лабораторий сократилось более чем на 2000 единиц. Эти цифры показывают, что ситуация на рынке действительно меняется, и меняется в сторону повышения компетентности тех организаций, которые хотят работать добросовестно и соответствовать международным стандартам.
Совсем коротко остановлюсь на вопросе международного сотрудничества. Росаккредитация имеет статус ассоциированного члена ILAC. Мы планируем пройти оценку нашей системы в 2016 году. Кроме того, мы надеемся, что уже в 2016 году мы получим статус полноправного члена IAF и уже дальше сможем двигаться в сторону заключения меморандумов о признании конкретных видов сертификатов: и на системы менеджмента качества, и на продукцию. Также для нас очень важна совместная работа с партнерами по ЕАЭС. Я очень признателен Валерию Николаевичу Корешкову за то, что он присутствует здесь и поддерживает нас. Современная система оценки соответствия – это прежде всего оценка соответствия требованиях технических регламентов Таможенного союза. Мы проводили реформу не только в сфере аккредитации, но и в сфере технического регулирования в целом, и только за счет того, что наша позиция всегда была услышана, мы всегда могли получить консультацию и выразить свое беспокойство в ЕАЭС, мы смогли выстроить свою внутреннюю работу должным образом.
Конечно, говоря о международном сотрудничестве, нельзя не затронуть вопрос о создании региональной ассоциации органов по аккредитации. Евразийский регион – это единственный регион в мире, на пространстве которого не сформирована ассоциация органов по аккредитации. Отдельные страны входят в другие ассоциации, но в вопросах международного сотрудничества очень важна возможность общаться на одном языке, а также те исторические связи, которые существуют в рамках Евразийского региона. Исходя из этого, мы считаем, что формирование региональной организации – это очень важный шаг, который позволит продвигать интересы органов по аккредитации стран региона на международных площадках, скоординировать наши подходы и создать более комфортные условия для экономического развития наших стран. Росаккредитация активно участвует в этом процессе, выступает с предложениями, и мы считаем, что главный двигатель в этой работе – это желание объединяться, обмениваться опытом, проводить совместные оценки. Уверен, что это будет полезным для всех стран нашего региона.
В заключение своего выступления хотел бы сказать о том, что проект «Сближение систем аккредитации России и Евросоюза», итоги которого мы подводим сегодня, дал нам очень многое в плане опыта и знаний. И еще больше он нам показал. Он показал нам, что аккредитация и подтверждение соответствия – это не только бумаги, которые утверждены правительством и которые необходимо исполнять. Это еще и многое из того, что на бумаге не напишешь, что нужно чувствовать и понимать. И чем больше мы общались с европейскими коллегами, тем больше новых нюансов, которые можно получить только опытным путем, мы узнавали. Мы очень ценим то, что было сделано, и очень рассчитываем, что эта работа будет продолжена как в рамках двусторонних отношений с отдельными членами ЕА (например, с органами по аккредитации Греции или Словакии, с которыми у нас заключены меморандумы о взаимопонимании), так и с ЕА в целом. Думаю, что возможности нашего дальнейшего сотрудничества весьма обширны.
Еще раз хочу от имени Росаккредитации поблагодарить всех участников проекта за совместную работу. Я уверен, что сегодняшняя конференция – это только начало.
Спасибо за внимание.
