Дмитрий Юрьевич, почему потребовалась реформа?
Дмитрий Григоренко: Это правильный вопрос: реформа ради самой реформы не имеет смысла. Система контрольно-надзорной деятельности, с которой мы вошли в XXI век, по сути, сформировалась еще в советское время. Основные принципы, подходы были определены еще тогда, и, несмотря на то, что уклад жизни менялся, они оставались прежними. Это не только отрицательно сказывалось на качестве работы самой системы, но и затрудняло развитие бизнеса, препятствовало экономическому росту.
Было понимание, что эту систему нужно упрощать и за счет этого уменьшать административную нагрузку на предпринимателей. В результате по поручению президента стартовала работа по инвентаризации всех обязательных требований, отмене устаревших и утверждению современных норм, сформированных с учетом актуального уровня технологического развития - так называемая "регуляторная гильотина".
Эту работу планировали завершить до 1 января 2021 года. Можете рассказать о результатах?
Дмитрий Григоренко: Под "гильотину" попали более 12 тысяч актов - это более 90% всех актов, содержащих обязательные требования, при этом большая часть - документы советских времен, остававшиеся в силе. Многие из них содержали требования, которые на сегодняшний день кажутся, скажем так, комичными. Всем известен пример с обязательной толщиной омлета. Однако таких историй множество. Например, устаревшие акты регламентировали, что при уборке шкафов крошки следует сметать с полок специальными щетками, обязывали мыть посуду ветошью.
"За два последних десятилетия мы впервые приводим в порядок все правовые акты, регулирующие государственный и муниципальный контроль. Это имеет огромное значение для всей законодательной системы России."
Понятно, что такие ничем не обоснованные правила являлись помехой для бизнеса, мешали нормальной работе. При этом они никак не помогали защитить граждан от возможных злоупотреблений.
Само собой, невозможно было ограничиться одной лишь отменой требований, ведь это могло привести к правовому вакууму. На смену прежнему регулированию пришло новое, составленное с учетом современных реалий. В рамках этой работы было принято почти 450 актов. Эта цифра, как видите, сильно меньше количества упраздненных документов.
Однако "регуляторная гильотина" - только одна из составляющих более широкой реформы КНД. Что было сделано помимо "отсечения" устаревших норм?
Дмитрий Григоренко: Действительно, "гильотина" - лишь часть огромной работы, начатой еще в 2016 году. Хочу отметить, что трансформация контрольно-надзорной деятельности является одной из наиболее значимых реформ законодательства за последние два десятилетия.
Важнейшей вехой стало принятие в 2020 году закона об обязательных требованиях, который, в частности, вводит шестилетний цикл их актуализации. Можно сказать, что благодаря ему механизм "регуляторной гильотины" получил постоянную прописку в законодательстве. Это значит, что работа по инвентаризации норм будет вестись на постоянной основе.
Требования теперь можно устанавливать только для защиты охраняемых законом ценностей: жизни, здоровья людей, прав и интересов граждан. Также необходимо оценивать затраты бизнеса на их исполнение. Они должны быть соразмерны рискам, которые эти требования предотвращают.
Также по результатам пятилетней работы подготовлены и приняты закон о госконтроле, фундаментальный по своей сути, и его закон-спутник.
Не погрешу против истины, если скажу, что за два последних десятилетия мы впервые приводим в порядок все правовые акты, регулирующие государственный и муниципальный контроль. Это имеет огромное значение для всей законодательной системы России.
В законе о госконтроле предусмотрено смещение акцента с проверок, затратных как для бизнеса, так и для контрольных органов, на профилактику и предупреждение нарушений. Обеспечено максимальное согласование внеплановых мероприятий с органами прокуратуры, которые являются своего рода независимым "фильтром". Степень интенсивности контроля и его формы теперь увязаны с рисками от возможного несоблюдения требований. Это называется риск-ориентированный подход. До принятия закона такой подход распространялся только на 25 видов федерального контроля. Теперь же он охватывает 96 видов.
Зачем понадобился закон-спутник?
Дмитрий Григоренко: Его ключевая идея - контроль следует осуществлять в рамках единого подхода, о принципах которого я рассказал ранее. "Спутник" вносит изменения в 132 отраслевых закона, которые регулируют 96 видов федерального контроля, 30 видов регионального контроля и 7 видов муниципального контроля.
В продолжение реформы мы работаем над порядка 500 нормативными правовыми актами, направленными на исполнение закона о госконтроле и закона-спутника. Значительная часть правительственных актов, необходимых для этого, уже принята.
"На сегодняшний день к информационной системе досудебного обжалования подключен 31 контрольный орган в 85 субъектах Российской Федерации."
Возвращаясь к закону о госконтроле, хочу отметить, что при его подготовке мы исходили из необходимости цифровизации контрольно-надзорной деятельности, снижения интенсивности контактов проверяющих с проверяемыми. Для этого предусмотрено использование ряда информационных систем, в их числе - единый реестр контрольных мероприятий, единый реестр видов контроля, информационная система досудебного обжалования.
Упомянутая вами система обязательного досудебного обжалования действий и решений контрольно-надзорных органов вводится законом с 2023 года. Но в пилотном формате этот инструмент был запущен еще в августе 2020 года. С какой целью?
Дмитрий Григоренко: Мы хотели обкатать систему, посмотреть, где могут возникнуть проблемные моменты, чтобы устранить их до полноформатного запуска системы. В эксперименте участвовали 19 министерств и ведомств, чья деятельность охватывает около 90% всего существующего контроля. В их числе ФНС России, МЧС России, Ростехнадзор, Ростуризм, Роструд, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Росалкогольрегулирование, минпромторг.
Какие выводы можно сделать по итогам почти годичного пилотного эксперимента?
Дмитрий Григоренко: Когда мы начинали этот эксперимент, перед нами стояли задачи отработать саму процедуру обжалования, найти и применить необходимые технологические решения для ее реализации, выстроить четкие и понятные процессы. В качестве важнейшего принципа при решении этих задач для нас являлась необходимость за счет полной цифровизации процесса (процесс "без бумаги") обеспечить дистанционную форму взаимодействия заявителя и контрольного органа.
В ходе эксперимента удалось создать инструмент прямого дистанционного общения заявителя и контрольного органа. Появилась понятная среда для разрешения споров, процессы которой на всех этапах, начиная от подачи жалобы до ее разрешения, являются максимально прозрачными.
Работает это следующим образом. На портале госуслуг запущен специальный сервис, который позволяет подать жалобу в контрольный орган в электронном виде, а также отслеживать все этапы ее рассмотрения и взаимодействовать с должностными лицами без личного посещения ведомства. Процедура рассмотрения жалоб четко регламентирована: на ответ заявителю дается 20 рабочих дней.
Работа сервиса построена на основе наиболее распространенных жизненных ситуаций, с которыми сталкиваются предприниматели и граждане в процессе общения с контрольными органами. В числе таких ситуаций, например, нарушение процедуры проведения проверки, несогласие с назначенным по итогам проверки предписанием. Процедура максимально проста и удобна как для заявителей, так и для контролеров.
Единой точкой входа для подачи жалоб стал новый сервис на портале госуслуг. Он позволяет не только буквально в "три клика" подать жалобу, но и максимально упрощает при этом процедуру взаимодействия контрольного органа и лица, подавшего жалобу. Процесс рассмотрения жалобы может контролироваться заявителем в режиме онлайн, в том числе со своего смартфона.
Для контрольных органов также была создана своя информационная среда. Она учитывает специфику каждого контрольного органа и позволяет обеспечить единый подход к рассмотрению жалоб в различных контрольных органах. На сегодняшний день к информационной системе досудебного обжалования подключен 31 контрольный орган в 85 субъектах Российской Федерации.
Мы также получили инструмент для анализа наиболее частых оснований жалоб в конкретных сферах и корректировки законодательства по итогам такого анализа.
Кстати, досудебное обжалование как процедура, так и сам сервис по реализации этой процедуры построены по принципу, исключающему истории, когда контролер, например, кого-то проверил, потом на него же жалуются, и он же рассматривает, насколько качественно он проводил проверку.
Какой эффект вы рассчитываете получить после запуска системы обязательного досудебного обжалования для всех контрольно-надзорных органов?
Дмитрий Григоренко: В чем плюсы такой системы: она позволяет сделать взаимодействие граждан и бизнеса с госорганами более комфортным, сократить временные и финансовые издержки, снизить нагрузку на суды. По общим правилам, если гражданин или предприниматель не согласны с решением контрольного органа или действиями проверяющего, они могут обратиться либо в контрольный орган, который проводил проверку, либо непосредственно в суд. Однако единого порядка разрешения споров с контрольными органами нет - сроки и процедуры рассмотрения жалоб каждое ведомство устанавливает самостоятельно. Все это помимо большой нагрузки на суды приводит к дополнительным временным и материальным затратам как самих граждан и бизнеса, так и контрольных органов. Механизм обязательного досудебного урегулирования решений снимет эти вопросы.
На самом деле система досудебного рассмотрения решений уже доказала свою эффективность. Например, в Федеральной налоговой службе, где такая практика стала обязательной с 2014 года, количество обращений в суды снизилось в разы.
Важно также, что с помощью этого механизма мы сможем получить объективные данные о том, какие аспекты деятельности этих ведомств вызывают наибольшее количество нареканий. Будут понятны виды нарушений, причины жалоб, что именно оспаривается. Работая с этой фактурой, мы поймем, что нужно менять, где работать с проверяющими и принять меры для повышения эффективности их работы.
Глобально выход идет на то, что требований становится меньше, они проще и больше отвечают реалиям сегодняшнего дня, контроль проводится с использованием цифровых технологий и риск-ориентированного подхода, когда предупреждающие о возможных нарушениях "лампочки" загораются сами. Мир в этой части поменялся, поэтому всю контрольно-надзорную систему нужно делать более современной.
