Отлучение МВД от проверок бизнеса вызвало новую дискуссию о технике контроля и надзора
Белый дом определился с порядком исполнения президентского поручения о разграничении полномочий силовиков и контрольно-надзорных органов в отношении бизнеса. На совещаниях у главы аппарата правительства Дмитрия Григоренко решено пока направить в Госдуму законопроект об исключении возможности МВД возбуждать дела по 46 статьям КоАП. Однако всего таких статей «двойного действия» 197, и оставшиеся потребуют детального рассмотрения возможности их вывода из сферы деятельности МВД. Результаты этой «сортировки» учтут в поправках ко второму чтению; законопроект направлен в ГПУ и пока не внесен в Госдуму. Изоляция полиции от хозяйственного оборота должна улучшить деловой климат, но может усилить борьбу за полномочия в силовом блоке.
В процессе разграничения полномочий контрольно-надзорных органов и полиции при нарушениях бизнесом КоАП по поручению президента возникла коллизия. Правительство, напомним, рассчитывает запретить полиции наказывать предпринимателей за нарушение обязательных требований, выполнения которых власти требуют в рамках контрольно-надзорной деятельности,— о таком законопроекте Минюста “Ъ” писал 25 сентября. Главным его противоречием с точки зрения бизнеса стала неполнота отлучения силовиков от контроля нарушений КоАП за счет оговорки об их сохранении для «защиты охраняемых законом ценностей». Однако в ходе ряда совещаний у главы аппарата правительства, вице-премьера Дмитрия Григоренко, курирующего законопроектную деятельность Белого дома, в ряде случаев необходимость сохранения возможности участия полиции в контрольных мероприятиях была подтверждена — речь идет, например, о необходимости «применения физической силы и специальных средств, административных задержаний или доставлений» (например, если нарушители игнорируют требования контролеров или угрожают им).
В итоге перед Белым домом встала задача по балансировке интересов и рисков трех видов участников процесса: компаний, контролеров и силовиков.
По данным “Ъ”, в аппарате правительства пока рассчитывают решить ее с учетом опыта «регуляторной гильотины» (необходимость обязательных требований к компаниям рассматривалась регуляторами и бизнесом в рабочих группах с паритетным составом, и решения принимались консенсусом). При обсуждении каждой из 151 «спорной» статьи КоАП также будут приниматься в расчет мнения всех трех сторон, говорит собеседник “Ъ” в секретариате господина Григоренко.
Поводами для анализа целесообразности сохранения участия МВД в преследовании нарушений по отдельным статьям КоАП, кроме прямой необходимости силовых полномочий для их фиксации, станут традиционные угрозы «жизни и здоровью граждан», «существенного вреда окружающей среде», а также дефицит сотрудников профильного контрольного или надзорного органа и допускающие произвольное толкование «чувствительность сферы» и «снижение уровня безопасности в указанной сфере». Перечень 46 статей КоАП, полномочия МВД по которым решено все же упразднить, этой логике соответствует: в нем пока в том числе «самовольное занятие земельного участка» (контролирует Росреестр), «нарушение условий лицензии на пользование недрами» (Росприроднадзор, Ростехнадзор), «нарушение правил организации деятельности по продаже товаров на рынках» (Роспотребнадзор, МЧС) и т. п.
Деловое и правовое сообщества ждут, что разграничение полномочий позволит снизить давление на бизнес, но эффективность решения будет зависеть от практической работы по отбору дублирующих составов.
Руководитель экспертного центра по уголовно-правовой политике и исполнению судебных актов «Деловой России» Екатерина Авдеева отмечает, что полиция действительно выполняет обязанность проверок в рамках КоАП по некоторым статьям. «Однако есть целый ряд статей, где сегодня возникает коллизия, когда полиция не лишена права проведения проверки, но по своей сути эту проверку должен осуществлять специальный орган»,— говорит она, подтверждая необходимость анализа тех проверок, которые были отнесены к проблемным, и четкое выделение составов — исключение дублирования функций проверяющих органов с четким указанием, к каким статьям оно относится,— это дает гораздо больше шансов на единообразное и четкое правоприменение. С ней соглашается руководитель Saunin Law Practice Андрей Саунин: «Отсутствие дублирования функций, как правило, дает позитивные изменения для защиты интересов потерпевших и для государства». При этом, насколько органы, уполномоченные осуществлять контроль, могут его эффективно осуществлять, покажет практика, добавляет он.
Результаты детального рассмотрения спорных статей, по данным “Ъ”, планируется внести в Госдуму поправками ко второму чтению законопроекта Минюста. Сам он как документ совместного ведения пока направлен на рассмотрение в Главное правовое управление президента до внесения в Госдуму.
Отдельный интерес в перераспределении полномочий силовиков и контролеров, отметим, представляет совместное участие в нем правительства и Генпрокуратуры. По данным ответа последней на запрос “Ъ”, по результатам проверок в 30 регионах в 2021–2022 годах объем «серого» административного давления МВД на бизнес (в форме административных протоколов, составленных по результатам «внепроцессуальных проверок без регистрации сообщений о происшествии под видом рассмотрения обращений или оперативно-разыскных и иных мероприятий») оценивается в 65 тыс.— и это только задокументированный массив. Переход деловой среды в большей степени под контроль исполнительной власти, с точки зрения правительства, должен оздоровить бизнес-климат. Очевидно, он также усилит и контроль прокуратуры над МВД, и «фокусировку» полиции на прямых задачах, но может повлечь за собой новый передел полномочий уже внутри силового блока.
Авторы: Олег Сапожков, Диана Галиева, Кристина Боровикова
Бизнес-омбудсмен Борис Титов о разделении полномочий полиции и контролеров
Обещание не ограничиться 46 статьями КоАП и ко второму чтению законопроекта расширить этот список обнадеживает. Механизм такого расширения, аналогичный «регуляторной гильотине», кажется эффективным. Хотя предвижу сложности. «Защита охраняемых законом ценностей» — понятие универсальное и крайне удобный аргумент для силовиков при отстаивании полномочий, которых их пытаются лишить.
Этот аспект уже проявился при реализации нового принципа, закрепленного в КоАП не так давно. Штраф при первом нарушении теперь полагается заменять на предупреждение, но только в том случае, если нет «причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Но дело в том, что большинство контролеров искренне полагают, что все выявляемые ими случаи несут угрозу причинения вреда. По их мнению, сам факт нарушения любых требований несет угрозу обществу по умолчанию. Стало быть, и о смягчении речи быть не может. С полицией будет то же самое, будут держаться за «охраняемые законом ценности» до последнего.
Отдельно хочу остановиться на необходимости (по мнению полиции) «силового» сопровождения. В качестве аргумента приводится оказание противодействия контролерам, хотя это совсем другой состав. При этом речь идет не о сопровождении представителей контрольно-надзорных ведомств, а о самостоятельной фиксации факта правонарушения. Но возможность вызвать наряд полиции при каких-либо угрозах со стороны контролируемых лиц всегда остается. Зачем априори предполагать неправомерное поведение?
И конечно же, останется проблема «заказных» выездов для проверки информации о правонарушении и осмотров места происшествия. Ведь мы помним, что в полицию поступают и в соответствующей книге регистрируются заявления и сообщения о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях. Поэтому после реализации поручения президента необходимо будет обратить внимание на возможный рост количества таких заявлений и сообщений по тем составам, которые останутся в ведении полиции. И важно дополнительно усилить контроль за тем, чтобы, во-первых, проверка проводилась только в рамках информации, содержащейся в сообщении, а во-вторых, каждый случай ложного сообщения соответствующим образом рассматривался.
Подчеркну, что исключение дублирования функций позволит полиции сосредоточиться на решении других задач, более важных, чем проверка исполнения обязательных требований. И чем больше нагрузки будет снято с правоохранителей, тем больше ресурсов можно будет перераспределить. Не забудем и про снижение коррупционной составляющей. Знаменитый аргумент человека в погонах «придем и что-нибудь накопаем обязательно» скоро может оказаться не таким убедительным.
Авторы: Диана Галиева
Газета «Коммерсантъ» №201 от 27.10.2023, стр. 1
