Контрольно-надзорный кодекс, разработанный после поручений о «регуляторной гильотине», предусматривает отказ от старых требований и «палочной» системы. Но он не затронет отношения бизнеса с силовиками, налоговой и ЦБ

Правительство опубликовало законопроект, разработанный по следам поручений премьер-министра Дмитрия Медведева и президента Владимира Путина о «регуляторной гильотине». Документ, который, по словам замминистра экономического развития Саввы Шипова, уже называют контрольно-надзорным кодексом, предусматривает оценку эффективности проверяющих органов, запрет на «палочную» систему и отказ от старых норм надзора. Впрочем, документ не будет распространяться на налоговый и валютный контроль, отношения с силовиками и Центральным банком и т.п.

РБК ознакомился с законопроектом, чиновники правительства представили его на Петербургском международном юридическом форуме (ПМЮФ) 16 мая.

При подготовке проекта правительство взяло за образец Уголовно-процессуальный кодекс СССР, сказал на ПМЮФ глава аппарата правительства Константин Чуйченко: «Нет смысла изобретать велосипед, ведь с точки зрения юридической техники качество тех законов было, наверное, все-таки безупречным». Внести в Госдуму документ планируется в сентябре, а до этого — обсудить с экспертным сообществом.

Новый подход к реформе

Это не первая попытка систематизировать большое количество норм контроля и надзора, на которые часто жалуются как крупный бизнес, так и малые и средние предприниматели. Ранее этим занималось «открытое правительство», которое возглавлял «министр без портфеля» Михаил Абызов, сейчас находящийся в СИЗО по обвинению в хищении 4 млрд руб. (он не признает свою вину). Результатом стал законопроект 2017 года, запрещающий, например, проверять бизнес по советским нормам. Но документ был принят Госдумой в 2018 году только в первом чтении, а чиновники во главе с Чуйченко разработали новый законопроект.

Прошлый законопроект — это продукт своего времени, сказал Чуйченко, и он его завизировал, когда был начальником контрольного управления президента. С точки зрения юридической техники тот документ был ближе «не к закону, а к сборнику взглядов», добавил глава аппарата правительства: в нем содержались декларации, но было мало правовых норм.

Что изменится в надзоре за бизнесом

Новый документ вводит запрет на контроль и надзор по следующим требованиям:

• требования, которые официально не опубликованы;

• требования, которые содержались в актах исполнительной власти СССР и РСФСР;

• обязательные требования, которые были/будут приняты в России до 1 января 2021 года. Это и есть «регуляторная гильотина»: согласно поручению Владимира Путина, с этого срока должны действовать только актуализированные нормы, которые разрабатывались «с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах».

Документ содержит оговорку в пользу бизнеса: «Неустранимые противоречия и неясности обязательных требований толкуются в пользу контролируемых лиц». Объектами надзора станут результаты деятельности граждан и компаний, а также производственные объекты, которые представляют «опасность причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям».

Проект прописывает ключевые показатели эффективности контроля и надзора, включая KPI по устранению рисков нанесения ущерба. Это позволит выявить соотношение между объемом трудовых и финансовых ресурсов, направленных на проведение проверок, и степенью рисков, которые те призваны нейтрализовать. Свои KPI будут у федерального правительства, региональных и муниципальных администраций. Надзорные органы будут ежегодно отчитываться о достижениях ключевых показателей.

Объекты надзора поделят на шесть уровней риска: от низкого до чрезвычайно высокого (такой же подход содержался и в прошлом законопроекте). Для каждого из них должны утвердить точную частоту проверок в зависимости от степени вреда, который может нанести предприятие. Наиболее опасные объекты будут проверять один-два раза в год. Реформа должна предусматривать программу профилактики рисков: информирование о них, выпуск руководств по соблюдению требований, стимулирование добросовестности, профилактические визиты и т.д.

Поводами для открытия надзорного производства устанавливаются угроза охраняемым законом ценностям и нарушения требований, за которые предусмотрена административная ответственность.

Для инспекторов в законопроекте прописывается кодекс этики, а также права и обязанности. В перспективе их зарплаты могут привязать к показателям служебной деятельности, прописанным в трудовом договоре (соответствующие решения должны принять президент, или правительство, или губернатор региона, или власти муниципалитетов). Как отметил Шипов, качество их работы больше не будет оцениваться по «палочной» системе, при которой контрольно-надзорные органы ориентируются только на количество проверок и объем штрафов.

Основное отличие новой версии проекта от старой — в более детальном описании процессов контроля и его видов, но нужно было увязать их с риск-ориентированным подходом, а также поправить терминологические и юридические определения, считает член Экспертного совета при правительстве Александр Брагин.

Неопределенность может возникнуть с определением рисков. «Риск невозможно свести к нулю, он всегда существует. Допустимый уровень риска — задача, вокруг которой наверняка будут разворачиваться баталии: какой уровень риска считать допустимым», — отмечает вице-президент «Опоры России» Владислав Корочкин. Еще одна «война» развернется вокруг того, сколько требований оставить после 2021 года и насколько они будут конкретными.

В законопроекте нет критериев минимизации рисков, механизмов их определения документ не предусматривает, говорит ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления РАНХиГС Алексей Ефремов. По данным опроса РАНХиГС, основными рисками для россиян являются небезопасные продукты и услуги общепита, некачественные непродовольственные товары и услуги, пожары и аварии в жилых и нежилых помещениях, несанкционированное распространение и использование персональных данных.

Что не затронет реформа

Надзорная реформа, согласно законопроекту, не затронет отношения бизнеса с силовыми органами (аналогичная оговорка была и в прошлом законопроекте о контроле и надзоре) и не только. Она не будет распространяться на:

• оперативно-разыскные мероприятия, дознание, предварительное следствие, проверку сообщений о нарушениях;

• производство по административным делам;

• исполнение уголовных наказаний;

• расследование причин аварий на производстве, несчастных случаев, профессиональных и массовых заболеваний;

• налоговый, валютный, таможенный контроль;

• рассмотрение антимонопольных дел, дел о нарушении закона о рекламе, жалоб на нарушение процедур в сфере торгов и строительства;

• санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный надзоры, которые проводятся на границе;

• контроль, связанный с обеспечением обороны;

• надзор органов ФСБ и пограничного контроля;

• контроль за функционированием криптографической и инженерно-технической безопасности информационно-телекоммуникационных систем, сетей спецсвязи, обеспечивающих передачу шифрованной и секретной информации в органах власти;

• контроль за противодействием иностранным техническим разведкам, за обеспечением безопасности значимых объектов критической информационной инфраструктуры;

• надзор со стороны Банка России за банками и нефинансовыми организациями, контроль, призванный противостоять неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;

• контроль за использованием госимущества гражданами и компаниями;

• контроль за использованием средств госкорпораций;

• контроль законодательства о госзакупках, гособоронзаказе, противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма;

• надзор в области безопасности дорожного движения.

Законопроект содержит значительное количество исключений, поэтому «говорить о некой кодификации контрольно-надзорного законодательства пока преждевременно», отмечает Ефремов из РАНХиГС. В основном исключения не связаны непосредственно с ведением хозяйственной деятельности, и они не помешают законопроекту решить свою задачу, считает Корочкин из «Опоры России».

Автор: Антон Фейнберг.

Источник: РБК